Глава 2. Анализ системы прокуратуры в России и США

Атторнейская служба США

В отличие от российской прокуратуры американское ведомство не организовано на основе принципа централизации. В его структуре прослеживается три уровня органов: федеральный, уровень штата и местный. Федеральная служба функционирует на основе законов, принимаемых Конгрессом. Штат на основе собственного законодательства вправе самостоя­тельно определять организацию и объем полномочий атторнейской службы. На местах также имеется атторнейская служба, функции которой в целом идентичны атторнейским службам штата и федерального уровня.

В состав федеральной прокуратуры включен Департамент юстиции США, возглавляемый Генеральным атторнеем. Он назначается Президен­том США с согласия Сената сроком на 4 года. Его аппарат имеет несколько подразделений, организующих работу федеральных прокуратур на местах либо непосредственно выполняющих прокурорские функции, в том числе досудебную подготовку материалов обвинительного досье, используемых при поддержании обвинения в суде. Основу местной федеральной прокуратуры образуют окружные прокуроры с аппаратом помощников. Порядок назначения окружного прокурора такой же, как и Генерального атторнея США. Они осуществляют уголовное преследование на территориях распро­странения юрисдикции федеральных властей (территории парков и запо­ведников, военные объекты и др.) [4, c.172].

Прокуратуры штатов с подчиненной службой, возглавляемые Генеральным атторнеем штата, осуществляют уголовное преследование лиц, по­сягнувших на законы штата.

К местной прокуратуре относятся прокуроры, работающие под контролем и руководством органов местного самоуправления. Уголовное преследо­вание они осуществляют по делам, в производстве которых не принимает участия аппарат Генерального атторнея штата. Генеральный атторней США и подчиненные ему органы не уполномо­чены руководить атторнейской службой в штате. Атторней штата, в свою очередь, не имеет административной власти над местными атторнея­ми. Не осуществляя прокурорского надзора в нашем понимании, атторней­ская служба с помощью конкретных процессуальных функций воздействует на всю систему уголовной юстиции, а также на формирование политики этой системы.

В большинстве штатов Генеральный атторней, в отличие от российской системы – выборная должность. Он избирается законодательным собранием или населением штата. В неко­торых штатах Генерального атторнея назначает губернатор.

Местные прокуроры избираются населением, а в отдельных штатах избираются или назначаются органами местного самоуправления [4, c.127].

Будучи избранным населением, прокурор отвечает перед ним за состояние борьбы с преступностью. Об эффективности его пребывания в должности может свидетельствовать, помимо прочего, статистика привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, количество обвинительных приговоров суда.

Свою «команду» избранный генеральный атторней формирует самостоятельно. Он может расторгнуть трудовые отношения с сотрудниками своего предшественника и набрать себе новый штат, но на практике это происходит довольно редко, так как профессионалы, занимающиеся уголовным преследованием в суде, ценятся высоко. Поскольку уголовное преследова­ние не является единственной функцией избранного должностного лица, он имеет заместителя, который и возглавляет соответствующую службу.

В деятельности по поддержанию государственного обвинения практикуется специализация. Часть сотрудников специализируется на поддержа­нии обвинения по делам, связанным с незаконным оборотом наркотиков, другие — по делам о половых преступлениях, о кражах, о преступлениях на почве ненависти и т. д. Применение специализации в деятельности государ­ственных обвинителей было бы полезно внедрить в отечественную практи­ку, поскольку это позволит приобрести обвинителям богатый опыт участия в рассмотрении дел определенных категорий и повысит, в конечном итоге, качество уголовного преследования.

Атторнейская служба контролирует практически все стадии правоприменения по уголовным делам.

В США государственный обвинитель, в силу правовых традиций, пользуется широкой дискреционной властью. Уголовное преследование преступника — право, но не обязанность обвинителя. Как указывает В. М. Николайчик, атторней является важной фигурой, действующей в системе правосудия. Он имеет право по собственному усмотрению возбуждать уголовное преследование, может ограничиться поддержанием обвинения в су­де, основываясь при этом на доказательствах, собранных полицией, но вправе также провести собственное расследование. Атторней имеет право по собственному усмотрению отказаться от обвинения, что влечет за собой прекращение дела.

В течение долгого времени право обвинителя на немотивированный отказ от обвинения считалось неотъемлемым и не контролировалось су­дом. В настоящее время законодательством и судебной практикой такое право признается абсолютным правом обвинителя на всех стадиях уголов­ного процесса. В некоторых штатах законодательство не устанавливает во­обще никаких ограничений на прекращение дела, а в большинстве штатов это право минимально ограничено требованием изложить причины отка­за от обвинения. Согласно федеральным правилам уголовного процесса США, отказ от обвинения после предъявления обвинительного акта воз­можен только с разрешения суда. Практически разрешение суда выступает скорее потенциальным, а не реальным ограничением свободы усмотрения обвинителя.

Следует обратить внимание на чрезвычайно широкие полномочия атторнея — обвинителя в решении вопроса о начале и продолжении уголовного преследования. Решение вопроса о возбуждении уголовного пресле­дования принимается обвинителем на основе материалов расследования, проведенного полицией и иными органами расследования, в том числе соб­ственными. В атторнейскую службу для неформального утверждения пред­ставляются ходатайства об аресте и обыске. Считается, что без согласия обвинителя обращение к судье-магистрату практически бесполезно, поскольку последующий отказ обвинителя осуществлять уголовное преследо­вание на основе ордера, выданного без его согласия, лишает смысла само получение ордера на обыск или арест. Ордер, выданный нейтральным маги­стратом, чаще всего выступает лишь документом, автоматически подтверж­дающим решение обвинителя привлечь подозреваемого к уголовной ответ­ственности.

Обвинитель проверяет законность произведенных полицией действий, чтобы обеспечить успешное прохождение доказательств в суде. Он возбуждает дело только тогда, когда высока вероятность не только вины, но и осуждения. В американской практике поддержания обвинения часто можно встретить термин «выиграть дело» [4, c.48].

В основе такой уголовно-процессуальной политики лежит доктрина, в соответствии с которой уголовное судопроизводство — это спор между обвинением и защитой, поэтому установление истины по делу не является обязанностью суда. Суд обязан разрешить спор на основе собранных сторонами доказательств. Таким образом, если обвиняемый признает свою вину в совершении преступления, то отсутствует предмет спора. Этот факт от­крывает возможность для упрощенного завершения дела с помощью, так на­зываемой сделки на случай признания вины и в значительной мере определяет деятельность органов, осуществляющих уголовное преследование по делу (полиции, атторнейской службы).

После вынесения Большим жюри или магистратом постановления о предании суду обвинение документально оформляется и предъявляется обвиняемому. Затем обвиняемый вправе заявить ходатайство о признании или непризнании вины. Заявление ходатайства о признании вины, как правило, является результатом «сделки» между обвиняемым и его защитником, с одной стороны, и государственным обвинителем — с другой. По мнению ряда авторов, суть «сделки» сводится к следующему: обвиняемый признает свою вину в менее тяжком преступлении, чем ему вменялось первоначаль­но, а государственный обвинитель в обмен на это обещает рекомендовать суду назначить более мягкое наказание [4, c.74].

Хотя формально правила требу­ют удостовериться, что никаких обещаний снисхождения обвиняемому не давалось, судья знает, что без них «сделка» не имела бы смысла для обвиня­емого. Решения судов, санкционирующих практику признания вины на основе «сделки», отражают заинтересованность основных участников уго­ловной юстиции в бесперебойном функционировании этой системы в усло­виях роста преступности. Следует согласиться с утверждением В. Н. Махова и М. А. Пешкова о том, что существование в США именно такой формы осуществления правосудия позволяет представителям государственного обви­нения экономить время и концентрировать усилия на делах, по которым об­виняемый не признает себя виновным и приговор выносится на основании судебного следствия. Заключение указанной «сделки» возможно на многих этапах рассмотрения дел в судах.

По опубликованным в США данным, удельный вес уголовных дел, разрешаемых с участием присяжных в судах общей юрисдикции, колеблется от 1 до 15 % и составляет в среднем около 5 % от общего количества дел, посту­пающих в суд. Именно на них атторнейская служба и концентрирует свои усилия по поддержанию государственного обвинения в условиях состяза­тельного процесса [4, c.84].

В Российской Федерации введение в УПК главы 40, предусматривающей особый порядок принятия решения в случае признания обвиняемым своей вины, принципиально не изменило ситуацию. Наличие большого ко­личества процессуальных условий для применения особого порядка приня­тия решений оставило практически неизменными существующие формы уголовного судопроизводства. Подавляющее большинство дел рассматрива­ется в обычном порядке (т. е. проводится судебное следствие), поэтому эко­номии времени и средств суда и органов, осуществляющих уголовное пре­следование, не происходит.

В качестве положительного фактора, повышающего эффективность поддержания государственного обвинения в США, следует отметить влия­ние главы службы государственных обвинителей на принятие всех значимых процессуальных решений по делу. Прослеживается строгая преемственность в принятии таких решений. Изучая материалы расследования, произведенного полицией или иными следственными органами, принимая решение о целесообразности ареста или иных мер процессуального принуждения, проведения обыска, прокурор исходит, прежде всего, из судебной перспекти­вы дела. Если дело по различным причинам не имеет судебной перспективы, например, доказательств недостаточно или большая их часть получена по­лицией с нарушением процедуры, прокурорский офис не будет проводить дальнейшее расследование по делу и поддерживать обвинение в суде, а мате­риалы расследования возвратит полиции. Таким образом, экономятся ресур­сы для работы по более перспективным делам.

Особенностью работы прокурора — обвинителя по делу является также его право самостоятельно собирать доказательства обвинения, допрашивать свидетелей и потерпевших после допроса их полицией, подвергать проверке собранные ею доказательства. Фактически прокурор, поддержи­вающий обвинение в суде, готовит собственное дело, которое может суще­ственно отличаться от материалов, представленных полицией или иными органами расследования. В результате он хорошо знает содержание имею­щихся по делу доказательств, поскольку сам участвовал в их собирании и проверке. Прокурор представляет себе, насколько устойчива позиция потерпевшего и свидетелей со стороны обвинения. Обладая правом допра­шивать и общаться со свидетелями до суда, он имеет возможность подгото­вить их к перекрестному допросу защиты, что уменьшает риск изменения ими показаний в суде и лжесвидетельства и повышает эффективность под­держания государственного обвинения.

Прокурорская служба России

В Российской Федерации процессуальное руководство расследованием дела, надзор за проведением предварительного расследования, утверждение обвинительного заключения и поддержание обвинения в суде зачастую осуществляют разные должностные лица. Анализ практики участия прокурора в судебном рассмотрении уголовных дел показывает, что во втором полугодии 2007 г. 92 % уголовных дел рассмотрено с участием помощников прокурора и только по 8 % уголовных дел обвинение поддерживали прокуроры районов и их заместители. Помощник прокурора, кото­рому, как правило, поручается поддержание государственного обвинения в суде, получает материалы уголовного дела после окончания расследования и утверждения обвинительного заключения. Таким образом, к формирова­нию доказательственной базы он не имеет отношения и не анализирует ее в ходе расследования или после его окончания с точки зрения судебной пер­спективы. Со свидетелями и потерпевшими он не общается и не имеет про­цессуальной возможности непосредственно оценить их показания с точки зрения «относимости», допустимости и достоверности. Иногда доказатель­ства, кажущиеся на первый взгляд достоверными, в суде подвергаются трансформации, объем обвинения изменяется, и государственный обви­нитель вынужден полностью или частично отказываться от обвинения, что снижает эффективность уголовного преследования в суде.

Разумеется, государственный обвинитель в Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе норм уголовного процесса, который по своей форме является смешанным. Стадия предварительного рассле­дования имеет иной вид, чем полицейское расследование в США. Поэтому слепое заимствование американского опыта и перенесение его в российс­кую уголовно-процессуальную практику невозможно и не нужно [4, c.64]. В то же время кое-что из американской практики поддержания обвинения может быть использовано в Российской Федерации и позволит повысить его эф­фективность.

Представляется, что реформа института поддержания государственно­го обвинения в суде должна осуществляться по нескольким направлениям:

1. необходимо совершенствовать ее процессуальную регламента­цию;

2. необходимо ввести специализацию в деятельность государственных об­винителей;

3. необходимо укрепить прокурорский корпус дополнительными профессиональными кадрами.

Прежде всего, речь идет об улучшении координации деятельности должностных лиц, ответственных за предварительное расследование дела, за процессуальный контроль над расследованием и за поддержание государственного обвинения в суде. Указанная координация может быть регламен­тирована уголовно-процессуальным законодательством, Законом о проку­ратуре РФ, соответствующими инструкциями и приказами, исходящими от Генеральной прокуратуры РФ. Нужно признать, что на сегодняшний день такая координация надлежащим образом в законодательстве не урегулиро­вана, а работа в условиях нового УПК РФ этого требует. Это подтверждают более 90 % государственных обвинителей.

Некоторые меры по повышению эффективности участия прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел предусмотрены в положениях Приказа Генерального прокурора № 7 от 20 февраля 2002 г. «Об организации исполнения Федерального закона "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" и переходе органов прокуратуры к работе в новых условиях уголовного судопроизводства». Пункт 2.6 указан­ного Приказа предусматривает укрепление службы государственных обви­нителей дополнительными кадрами. Однако они не решают обозначенных выше проблем, возникающих при осуществлении деятельности по поддер­жанию государственного обвинения.

Меры, предлагаемые в Приказе Генерального прокурора РФ № 28 от 3 июня 2002 г. «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства», представляются более действенными. В частности, п. 2.4 данного Приказа обязывает государственного обвинителя по окончании рассмотрения уголовного дела судом не позднее следующего дня после провозглашения судебного решения представлять прокурору ра­порт о результатах исполнения поручения, копии решений приобщать к надзорному производству. В п. 5 государственному обвинителю предлага­ется активно участвовать в исследовании доказательств в суде во взаимодей­ствии с должностными лицами, проводившими предварительное расследо­вание, используя имеющуюся у них информацию в строгом соответствии с требованием закона.

Пункт 1.10 приведенного Приказа касается реализации права государ­ственного обвинителя отказаться от обвинения. Учитывая, что ответственность за обоснованность возбуждения уголовного преследования возложена на прокурора, давшего согласие на возбуждение уголовного дела, именно он должен принимать участие в решении вопроса об отказе от уголовного пре­следования.

Представляется, что прокурор-обвинитель и прокурор, утвердивший обвинительное заключение, должны совместно решать вопрос об отказе от обвинения или об изменении объема обвинения.

В то же время, государственный обвинитель мог бы более эффективно поддерживать государственное обвинение, если закон предоставит ему право совместно с прокурором, надзирающим за следствием, проверять материалы расследования в момент утвержде­ния обвинительного заключения и давать согласие на его утверждение. Назначение государственного обвинителя в момент утверждения обвини­тельного заключения, предоставление ему возможности наряду с надзира­ющим прокурором (когда эти две процессуальные фигуры не совпадают в одном лице) оценивать материалы дела с точки зрения судебной перс­пективы снизили бы число некачественно расследованных дел, направля­емых в суд.

Действующее уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает права государственного обвинителя до судебного разбиратель­ства общаться с потерпевшими и свидетелями, изобличающими обвиняемо­го в совершении преступления, в то время как защитник вправе опрашивать лиц с их согласия, в том числе и после направления дела в суд. Предоставле­ние такого права государственному обвинителю на этапе утверждения об­винительного заключения и после этого позволило бы ему лучше представ­лять себе доказательственный материал, характер и степень произошедших с ним изменений, вовремя устранить следственные ошибки и избежать нео­боснованного обвинения. Данное предложение нашло поддержку более чем у 60 % государственных обвинителей.

Было бы целесообразно предоставить прокурору соответствующего уровня право при расследовании наиболее сложных уголовных дел о тяжких и особо тяжких преступлениях принимать решение о назначении потенциального государственного обвинителя еще на этапе предварительного рас­следования, например, после предъявления обвинения. При этом будущий государственный обвинитель должен иметь право совместно с надзираю­щим прокурором участвовать в проведении наиболее важных и значимых следственных действий, чтобы лично наблюдать за получением и проверкой собираемых доказательств и оценивать судебную перспективу дела.

С одной стороны, это право можно считать дополнительной гарантией соблюдения прав участников уголовного процесса в ходе расследования, которое станет механизмом противодействия незаконным или необоснованным действиям лица, проводящего расследование, с другой стороны, от прокурора — госу­дарственного обвинителя следствие получит дополнительную помощь при осуществлении уголовного преследования и разделит с ним ответственность за качество получаемых доказательств [5, c.17]. Такой подход уменьшит степень воз­можных взаимных претензий следователя и государственного обвинителя друг к другу по результатам уголовного преследования и позволит им прове­сти совместную оценку возможности доказывания по конкретному делу в суде. Затрачивая время на участие в процессе расследования, государ­ственный обвинитель сэкономит его при изучении материалов дела в про­цессе своей деятельности в судебных стадиях, так как будет уже иметь о них достаточно полное представление. О понимании государственными обви­нителями важности такого дополнения в уголовно-процессуальном законо­дательстве свидетельствуют статистические данные: 59 % поддерживают данное предложение.

Другим вариантом решения проблемы повышения уровня координа­ции процессуальной деятельности между органами расследования и поддер­жания государственного обвинения могло бы стать совмещение в одном должностном лице функций процессуального руководства расследованием и поддержания государственного обвинения в суде. В этом случае следует исходить из того, что прокурор, надзирающий за расследованием уголовно­го дела, будет обязан по общему правилу поддерживать по нему государственное обвинение. Это повысит степень его ответственности при осуще­ствлении процессуального руководства следствием, поскольку будет четко прослеживаться преемственность между уголовным преследованием на до­судебных и судебных стадиях уголовного процесса.

Казалось бы, предлагае­мое существенное изменение и расширение обязанностей помощни­ков прокурора, отвечающих за поддержание государственного обвинения, в силу причин субъективного характера не должно найти широкой поддерж­ки у работников прокуратуры, тем не менее, 30 % проку­роров приветствуют и такой подход к реформированию института поддер­жания государственного обвинения. Оба предлагаемых варианта могут служить механизмом, повышающим уровень уголовного преследования как на следствии, так и в суде.

Важным направлением реформы института поддержания обвинения является также развитие специализации в деятельности государственных обви­нителей. Специализация ускорит приобретение ими навыков поддержания государственного обвинения по делам определенной категории, однако ее внедрение возможно только после увеличения корпуса государственных обвинителей. В прокуратуре районного звена количество сотрудников, си­стематически осуществляющих поддержание обвинения в суде, должно примерно соответствовать количеству составов суда, рассматривающих уголовные дела.