Основные проблемы регулирования земельных отношений

 

Земля, земельные участки являются весьма специфическим видом имущества: к их использованию всегда предъявляются высокие требования, обусловленные общественной значимостью и многофункциональным значением земли. Как справедливо отмечено Конституционным Судом Российской Федерации, «земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства».

В третье тысячелетие Россия вступила, имея более чем двадцатилетний опыт реформирования своей государственности. Реформы коснулись всех сторон жизни общества; не стали исключением и земельные отношения. Земельная реформа привела к отказу от исключительной государственной собственности на землю. Наряду с государственной собственностью получили признание частная и муниципальная формы собственности.

Положения ст. 9 Конституции РФ явились основой для провозглашения участков природных ресурсов, перечисленных в ч. 3 ст. 129 ГК РФ, оборотоспособными объектами в той мере, в какой их оборот допускается отраслевыми законами. С принятием ряда федеральных законов, регулирующих оборот земельных участков и иных природных объектов, стало очевидным, что уровень законодательной регламентации отдельных природных объектов был и должен оставаться различным.

Одной из важных проблем в ходе реализации земельной реформы в Российской Федерации является проблема правового регулирования управления земельным фондом на различных уровнях - федеральном, региональном и муниципальном. Цель правового регулирования земельных отношений - реализация интересов отдельных граждан и групп людей, связанных с землей, а также разрешение возникающих при этом противоречий. В современном обществе с возникновением новых отраслей и производств усилилась потребность в регулировании земельных отношений, появилась необходимость в целевом перераспределении земельных ресурсов и их эффективного использования в целях ускорения социально-экономического развития общества.

Исследователи отмечают, что современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего земельные отношения, представляется недостаточно разработанным в части правового оформления земельных отношений в городских и иных поселениях. В частности, сделки с земельными участками подчиняются общим требованиям гражданского законодательства (форме, условиям действительности, требованиям, предъявляемым к сторонам сделки и т. д.), а также дополнительным требованиям, установленным земельным, градостроительным и иным законодательством (сохранение целевого назначения и разрешенного использования земельного участка, соблюдение предельных размеров земельных участков и т.п.), которые существенно различаются в зависимости от принадлежности земельных участков к определенной категории земель и их разрешенного использования. В то же время, имущественные отношения, объектом которых является земельный участок, регулируются нормами различных отраслей законодательства. Гражданским законодательством применительно к земельным участкам определяются общие положения об объектах гражданских прав, видах и содержании вещных прав, сделках, основаниях их возникновения и прекращения, требования к субъектному составу и т.д. Задачей земельного, лесного, водного, градостроительного, экологического и иного законодательства является установление различных ограничений, необходимых для защиты интересов государства, общества и отдельных лиц. Вследствие этого общий гражданско-правовой режим земельных участков (правовой режим недвижимости) существенно осложнен «публичным элементом».

Говоря об основных проблемах современного законодательства в сфере регулирования муниципальных земельных правоотношений, прежде всего, необходимо отметить, что проблемы разграничения государственной собственности на землю имеют самое непосредственное отношение к принципу построения федеративного государства. Одна из основных проблем развития страны - это проблема федерализма, его польза для российского государства. В настоящее время федерализм развивается на конкретных участках, и одним из них является регулирование земельных отношений. Здесь обнажаются проблемы в экономике, видны усилия законодателя в разработке проблем соотношения Конституции РФ и других нормативно-правовых актов.

Исследователи в конце 1990-х годов отмечали, что «основная проблема, связанная с разграничением государственной и муниципальной собственности на землю, заключается в том, что субъекты Федерации не желают передавать земли в муниципальную собственность. Такое положение вещей может привести к тому, что муниципальной собственности не будет вообще». «Законодательная и исполнительная власть поздно спохватились и стали решать вопрос разграничения собственности на землю. В результате произошла фактически муниципализация земли в Российской Федерации. На сегодня реальными правами распорядителя землей фактически наделены муниципальные органы».

Полномочия органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений в соответствии со ст. 12, 130-133 Конституции РФ связаны с обеспечением самостоятельного решения вопросов местного значения, пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью вытекает из факта равноправного признания и защиты всех форм собственности и соответственно равенства собственников в осуществлении и защите своих прав. Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК РФ).

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В ч. 2, 3, 4 статьи 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ перечислено имущество, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов (в состав данного имущества могут входить и земельные участки, отнесенные к собственности того или иного муниципального образования на основании федерального закона). Состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящегося в введении муниципального образования. Именно поэтому перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов.

В части пятой статьи 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ подчеркнуто, что имущество муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.

Если в Законе о местном самоуправлении 1995 г. речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления, становится незаконной.

С одной стороны, данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое состоит прежде всего в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. С другой стороны, такой подход к формированию муниципального имущества вызывает ряд вопросов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ муниципалитет вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. Таким образом, муниципалитеты вправе расширять перечень решаемых ими вопросов, однако при этом они смогут владеть муниципальной собственностью лишь в соответствии со строго ограниченным перечнем.

Установленный законом подход к муниципальному имуществу лишает муниципальные образования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития, а также сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного бюджета. Между тем муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличения его экономического потенциала. Местное самоуправление без экономической независимости безжизненно.

Затрагивая вопрос о компетенции органов местного самоуправления по ведению государственного земельного кадастра, необходимо констатировать факт отсутствия в федеральном законодательстве перечня их полномочий. Отсюда следует закономерный вывод о необходимости установления четких задач и функций органов местного самоуправления в области осуществления этой деятельности в законе в целях исключения дублирования ими функций государственного управления.

Исходя из складывающейся в настоящее время ситуации, законами субъектов Российской Федерации каждый год должны определяться: полномочия органов местного самоуправления по управлению землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности, перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении данных полномочий; размеры денежных средств, предоставляемых для реализации данных полномочий, и контролирующие органы.

В результате разграничения государственной собственности на землю определяется собственник каждого земельного участка, не находящегося в собственности гражданина или юридического лица, - Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Следует отметить, что в ходе реализации муниципальной реформы в России идет процесс разграничения имущества между муниципальными образованиями с целью формирования собственности вновь созданных городских и сельских поселений. На основании решений органов государственной власти при передаче вновь образованным муниципальным образованиям объектов недвижимости им будут также передаваться и земельные участки, на которых расположены эти объекты.

Следовательно, вопросы по разграничению полномочий в сфере управления земельными участками между органами государственной власти и органами местного самоуправления являются актуальными до тех пор, пока не реализуются цели, запланированные проводимой в России муниципальной реформы. Результаты, направления и темпы которой в основном зависят от позиции и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что принципы гражданско-правового и земельно-правового регулирования отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными участками не позволяют устанавливать одинаковые режимы собственности применительно к земельным участкам различных категорий, поскольку содержание права собственности в отношении этих объектов, круг субъектов, обладающих правом собственности на те или иные земельные участки различны.

На наш взгляд, в настоящее время справедливо вести речь о различных путях развития права собственности на земельные участки муниципальных образований (поселений), значительной протяженности процесса перехода к многообразным режимам собственности на земельные участки поселений в рамках принятой политики разгосударствления и демонополизации собственности на природные объекты. Большая часть земельных участков в границах поселений, как и других природных ресурсов, находится в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с общими положениями гражданского права (ст. 209 ГК РФ) собственнику земельного участка в границах муниципального образования принадлежит право владения, пользования и распоряжения земельным участком как своим имуществом. Это право может осуществляться индивидуально либо совместно с другими сособственниками на правах общей долевой либо совместной собственности. Следует учитывать, что эти правомочия обязывают собственника использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным пользованием, учитывать другие ограничения, которые обременяют пользование земельным участком в публичных или частных интересах.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов Конституция России закрепляет вопросы владения пользования и распоряжения землей, а также разграничение государственной собственности, природопользование, особо охраняемые природные территории, земельное законодательство (ст. 72). Однако, несмотря на усилия законодателя, возникли разночтения в федеральном и региональном законодательстве по поводу установления частной собственности на землю.

В последние годы (особенно после выхода Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» и с разработкой более четких критериев разграничения государственной собственности на федеральную и землю субъектов Федерации) такое разграничение стало важным инструментом управления землями, находящимися в государственной собственности. Это привело к тому, что разграничение федеральной собственности и собственности регионов, а также распоряжение этой собственностью осуществляется не с помощью формулы «находится в ведении», а при помощи процедуры разграничения на основании более четких критериев, указанных в упомянутом Законе. Таким образом, более упорядоченными оказались отношения природопользования на федеральном и региональном уровнях, во многом «перешагнув» из сферы административных отношений регулирования отношений собственности в область гражданско-правовых правомочий «владения, пользования и распоряжения», которые закреплены в ст.ст. 212, 214 ГК РФ и ст.ст. 16, 17, 18 ЗК РФ.

Конституция РФ и отраслевое природоресурсное федеральное законодательство, однако, оставили нерешенными ряд принципиальных проблем в области использования земельных участков Федерацией и ее субъектами. Эти проблемы относятся к установлению четкого правового положения отдельных земельных участков, совместному управлению земельными ресурсами, порядку разрешения спорных вопросов и ко многому другому, что относится к созданию эффективного законодательства о праве собственности на земельные участки.

В развитии этих отношений тенденцией является одновременное регулирование земельных отношений нормами природоресурсного и гражданского права. Такое регулирование, принципы которого определяются нормами гражданского права, в значительной степени ориентировано на федеральное законодательство, чем это имеет место в природоресурсном законодательстве. Поэтому в природоресурсном законодательстве субъекта Федерации административно-распорядительные функции в отношении природных ресурсов следует использовать лишь в том случае, когда гражданско-правовые методы регулирования недостаточно развиты или когда у государства как собственника природного ресурса явно недостаточно прав. В соответствии с Конституцией, статья 3 ГК РФ устанавливает, что «гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации». С этих позиций гражданское право имеет преимущество в регулировании отношений владения, пользования и распоряжения земельными участками в черте поселений.

Одной из важнейших проблем в этих условиях является защита интересов будущих владельцев земельных участков. Конституция РФ, хотя и декларирует защиту прав в этой области, но не обеспечивает в полной мере защиту прав и законных интересов собственников земельных участков от вмешательства органов управления в вопросы законного хозяйственного использования полученных объектов, что приводит к нарушению прав собственников.

Источником подобной ситуации, на наш взгляд, является неудачный подход к решению проблемы в принципах, заложенных в ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении, которые создают тупиковую ситуацию в решении многих проблем земельных отношений. В этом повинна и искусственная усложненность законодательных отношений, многообразие нечетко определенных правовых титулов на земельные участки.

Право собственности на земельный участок представляет собой правомочие лица владеть, пользоваться и распоряжаться землей по своему усмотрению и в соответствии с законодательством, способами, не нарушающими прав третьих лиц и не наносящими вреда окружающей природной среде.

Право собственности на землю не является неограниченным ни для кого из собственников. Законодательством установлено принципиальное положение о том, что мера свободы реализации права собственности определяется нормой закона, интересами иных лиц и требованиями охраны окружающей среды. В российском законодательстве, определяющем порядок пользования землей, имеется тенденция к установлению системы обязанностей и запретов. Данный подход в большей мере соответствует гарантиям права собственности, чем система дозволений в использовании земельного участка. Представляется, что система правовых ограничений права собственности на земельные участки поселений основана на обязанности собственников по охране земель, что обеспечивает сохранность земельного фонда и преемственность в извлечении полезных свойств земельных участков.

Гражданское законодательство, более «мягкое» по отношению к земельной собственности, согласно Конституции РФ относится к исключительному ведению Федерации. Представляется, что динамика развития земельного законодательства и гражданского законодательства о праве собственности на отдельные объекты приведет к законодательному закреплению исключительной компетенции федеральных органов власти в сфере законодательства о праве собственности на землю.

В последнее время для определения правового статуса государства и муниципальных образований предпринимаются попытки использовать конструкцию юридического лица публичного права, свойственную праву ряда европейских стран. Между тем конструкция муниципального образования - юридического лица - кажется привлекательной только в контексте гражданского права. Возникла коллизия: с одной стороны, муниципальным образованиям (по крайней мере, на уровне ниже районного) предоставили гарантии их территориальной неприкосновенности, с другой, - за субъектом Федерации закрепили возможность устанавливать границы муниципальных образований и наделять их соответствующим статусом.

Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий и в пределах его административных границ делится на территориальные зоны.

Не менее важно отметить, что земельные участки в границах поселений выступают в качестве объектов имущественных прав (и, прежде всего, в качестве объектов права собственности), участвуют в гражданском обороте и обременяются правами третьих лиц. Земельные участки, являясь основой жизнедеятельности, не могут не обременяться имущественными правами лиц, проживающих в поселениях или иным образом в них заинтересованных.

По нашему мнению, ограничение прав по использованию земельного участка представляет собой неотъемлемый элемент правового режима того или иного земельного участка. Вместе с тем, в настоящее время у российского законодателя отсутствует четкое понимание юридической природы «ограничения прав на землю». Нет в законодательстве и четко определенной терминологии в отношении видов ограничений: используемые термины, как правило, не соответствуют ни целям установления ограничений, ни их характеру.

Установление ограничений прав лиц на земельные участки представляет собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки с целью обеспечения доступа на чужие земельные участки для обслуживания соответствующих объектов, рационального и эффективного использования земель, охраны окружающей природной среды, здоровья населения, памятников истории и культуры, а также обороны и безопасности страны. Ограничения должны носить законный характер. Это означает, что они могут быть установлены только в целях, предусмотренных п. 3 ст. 55 Конституции РФ, п. 2 ст. 1 ГК РФ, и быть закреплены в федеральном законе. В противном случае это может привести к неоправданному росту числа ограничений в подзаконных нормативных актах и чиновничьему произволу.

Следует отметить, что запреты и обязывания, ограничивающие права на земельные участки, в подавляющем большинстве содержатся не в Федеральных законах, а в различных подзаконных актах - Положениях, Правилах, Инструкциях, что прямо нарушает норму п. 2 ст. 1 ГК РФ. Из-за обилия запретов создается благоприятная среда для злоупотреблений и коррупции чиновников различных уровней. Представляется, что необходимо систематизировать запреты и ограничения, связанные с использованием земель предприятий, транспорта, энергоснабжения, природоохранного назначения, историко-культурного значения, в едином нормативном акте в форме федерального закона.

Действующее российское законодательство содержит множество противоречий при регулировании отношений, связанных с отчуждением земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Необходимо скорейшее внесение изменений и дополнений в действующие Земельный кодекс РФ, Закон о приватизации и иные федеральные законы с целью введения единого и четкого определения не только понятия «приватизация земельного участка», но и критериев ее возмездности либо безвозмездности, порядка принятия решений уполномоченными органами.

Заключение

 

В основе земельных отношений «стоят» муниципальные образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере земельных отношений. Статья 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает преимущественное право покупки земельного участка из этих земель по цене, заявленной продавцом, за субъектом Федерации, а в случаях, установленных законом субъекта РФ, это право имеет орган местного самоуправления. Если субъект РФ или орган местного самоуправления откажется от покупки или не уведомит продавца о намерении приобрести участок в течение месяца со дня поступления извещения о продаже, продавец вправе в течение года продать участок третьему лицу по цене, не ниже указанной в извещении. Такой усложненный порядок продажи этих участков установлен для сохранения их целевого назначения. При отчуждении собственниками земельных участков поселений также необходимо установить обременение в виде преимущественного права муниципального образования на покупку земельного участка, что позволит сохранить площади под строительство общественно-значимых объектов.

Важнейшими направлениями повышения эффективности деятельности государства в целях минимизации нарушений частных прав в угоду публичным интересам являются:

− закрепление в Земельном кодексе РФ закрытого перечня оснований для изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, исключающего возможность его расширительного толкования;

− усиление надзора за принятием субъектами РФ, муниципальными органами правовых актов, касающихся изъятия земельных участков со стороны органов федерального Правительства, органов прокуратуры, и принятие мер к их отмене или приведению в соответствие с федеральным законодательством;

− закрепление в федеральном законодательстве возможности обжалования решений о планируемых изъятиях земельных участков;

− введение в Земельный кодекс РФ понятия «государственные и муниципальные нужды», исключающего возможности его расширительного толкования;

− принятие мер, направленных на предотвращение злоупотреблений в сфере изъятия и предоставления земельных участков;

− принятие на федеральном уровне нормативного акта в виде Постановления Правительства РФ, закрепляющего оценку земли по рыночной стоимости, надлежащий контроль за его реализацией, а также необходимое для выплат финансирование.

Литература

 

1. Боголюбов С.А. Земля и право. - М.: Издательская группа ИНФРА-М - НОРМА. 2003.

2. Волкова Е.Н. Земельные отношения в РФ. - М., 2003.

.   Волкова Т.В. Правовое регулирование управления земельным фондом Российской Федерации. - Саратов, 2001.

.   Галиева Р. Субъекты и объекты земельных прав. // Российская юстиция. - № 10. - октябрь 2002.

.   Государственное регулирование земельных отношений / Под ред. А.А. Варламова и B.C. Шаманаева. - М.: Колос, 2000.

.   Ельникова Е.В. Права на землю// Юрист, 2003. - № 9.

.   Земельная реформа и развитие аграрного законодательства. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы "круглого стола") // Государство и право. 1999. №1.

.   Коловангин П.М. Собственность на землю в РФ, СПб., 2003.

.   Крамкова Т.В. Гражданско-правовой режим земельного участка. - М., 2006.

.   Красюкова А.С. Осуществление права собственности на земельные участки поселений. - Краснодар, 2006.

.   Лящевский И.С. Особенности гражданско-правового регулирования земельных отношений в городах. - М., 2002.

.   Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. - М.: Юриспруденция, 2000.

.   Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (обзор выступлений участников научно-практической конференции "Софрино-4") // Государство и право. 1999. №2.

.   Суворов В.И. Государственное регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики. - М., 1996.

.   Суров А.Ф. Правовые аспекты использования земель муниципальными органами / Журнал российского права. - № 11.- ноябрь 2002.

.   Урсу А.В. Земля и местное самоуправление // Российская юстиция. 2007. №2.

.   Храмцов А. История правовых реформ земли в России // Муниципальная экономика. - 2005. - № 2.