Понятие и законодательные основы бюджетной системы РФ

Бюджетная система Российской Федерации имеет законодательное определение, которое, к сожалению, только затрудняет решение вопроса о критерии отнесения составных частей к этой системе.

Статья 6 Бюджетного кодекса РФ устанавливает:»… бюджетная система Российской Федерации – основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

К бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Следует отметить, что в последнее время в бюджетное законодательство были внесены существенные изменения. В декабре 2005 года были изменения в Бюджетный кодекс в части уточнения порядка распределения доходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами; внесены изменения в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» в части уточнения некоторых понятийных категорий, изложен в новой редакции ряд приложений к указанному ФЗ, а также внесены изменения в нормы Бюджетного кодекса РФ, касающиеся бюджетной классификации РФ, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, ведомственной классификации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации; внесены изменения в Постановление Правительства №249, в части дополнения Правил, утвержденных Постановлением, разделом VI «Предоставление субвенций на развитие лизинговых отношений в сфере малого предпринимательства»; введен в действие с 1 января 2006 года Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства; внесены изменения в Инструкцию о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности, утвержденную Приказом Минфина РФ от 21.01.2005 №5н.

В действующем бюджетном законодательстве исключены нормы, касающиеся полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по предоставлению налоговых кредитов, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в соответствующие бюджеты.

Статья 62 «Неналоговые доходы местных бюджетов» Бюджетного кодекса РФ дополнена нормативами платы в местные бюджеты за воздействие на окружающую среду; за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления; от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства, расположенных в границах поселений, городских округов, а также на межселенных территориях.

Изменения, внесенные в Федеральный закон от 15.08.1996 №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», в частности, уточняют понятийные категории «бюджетная классификация Российской Федерации», «функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации», «классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации», «классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации». Введено положение о том, что органы, организующие исполнение бюджетов Российской Федерации, вправе принимать решения о дополнении перечней целевых статей и видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Межбюджетные отношения – отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление. Но складываться они могут на разных основах (принципах). Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

Принимая федерализм как способ управления, при котором огранично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию, бюджетный федерализм можно определить как отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно-обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них.

Бюджетный федерализм базируется на:

- Сочетании интересов, обеспечивающем высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета;

- Наличие трехзвенной бюджетной системы и равенстве прав бюджетов одного звена;

- Применения единых для всех субъектов Российской Федерации критериев при расчетах объемов средств, выделяемых из федеративного бюджета в целях выравнивания развития регионов и оказания им финансовой помощи.

Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства. Российская Федерация относится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции Российской Федерации, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 5) все субъекты Федерации равны между собой. Принцип равенства прав, однако, не исключает различие в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений:

1. распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации.

2. разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации.

3. равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований.

4. выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

5. равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Такие принципы определяют основу бюджетного федерализма. Этот термин по понятным причинам даже не упоминается в кодексе, однако именно о нем должна идти речь при регламентации принципов межбюджетных отношений. Система межбюджетных отношений включает не только отношения между федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта – между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы организации межбюджетных взаимоотношений в субъектах федерации определены в Законе Российской Федерации от 25.09.97 №126-ФЗ 2О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Отметим, что децентрализация бюджетных средств – необходимый процесс при переходе от унитарной к федеративной модели межбюджетных отношений.