Рынок государственных заимствований

Согласно Бюджетному кодексу РФ от 31.07.98 № 145-ФЗ (ред. от 27.06.2011) государственные заимствования РФ - это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

Для чего необходимы государственные заимствования? Прежде всего, для покрытия государственного дефицита. Дефицит образуется в результате превышения расходов над доходами государства.

Существует два основных способа финансирования бюджетного дефицита:

. Выпуск новых денег, или эмиссионный способ финансирования.

. Займы (внутренние и/или внешние), что принято называть неэмиссионным способом финансирования бюджетного дефицита.

Основные формы долговых обязательств РФ следующие: кредитные соглашения и договора; государственные ценные бумаги; договора о предоставлении гарантий РФ, договора поручителей РФ; переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг РФ; соглашения и договора РФ о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств. Во временном разрезе выделяются: краткосрочные (до 1 года); среднесрочные (свыше 1 года до 5 лет); долгосрочные (свыше 5 лет до 30 лет) обязательства.

Для финансирования бюджетного дефицита государство прибегает к внешним и внутренним заимствованиям, в результате чего и формируется государственный долг. Увеличение долга происходит в результате капитализации процентов по ранее полученным кредитам. Кроме того, он увеличивается вследствие обязательств, принятых государством к исполнению, но по различным причинам не профинансированных в срок.

Основополагающим для всех классификаций долга является деление его на внешний и внутренний долг. Внутренний и внешний долги имеют существенные социальные отличия. Внешний долг ассоциируется (и практически означает) с долгом человека, задолжавшего другим людям (долг страны перед другими странами). Внутренний долг - это «долг самим себе» (заимствования государства у субъектов рынка и физических лиц). И тот и другой виды долгов - объективная реальность общественных отношений.

В соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются обязательства органов госуправления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. Практически факт отнесения владельцев долговых обязательств к резидентам или нерезидентам имеет первостепенное значение при определении структуры государственного долга.

Государственный долг оценивается по номинальной стоимости, так как он представляет собой сумму непогашенных обязательств, выплачиваемую при наступлении срока выплаты. Долг - это состояние (запас), а не движение (поток), так как он оценивается на определенную дату, а его изменение в определенном периоде (между датами) происходит за счет чистого заимствования (заимствование минус погашение).

Величина государственного долга в национальной части внешней задолженности зависит от динамики обменного курса. Если в период между датами определения величин задолженности обменный курс изменился, то переоценка суммы внешнего долга, выраженного в иностранной валюте, в рубли служит одним из факторов изменения общей величины государственного долга.

Это особенно важно в связи с тем, что структурно государственный долг складывается из двух частей: основной долг и непогашенный долг, включающий кроме основного еще и проценты на долговые суммы. К этому надо добавить, что государственный долг - это не только объем заимствований госорганов, но и долги внебюджетных фондов всех уровней государственного управления.

Необходимо также учитывать и федерально-региональную структуру государственного долга. На практике различают государственный долг, образовавшийся в результате бюджетной задолженности федерального правительства. Собственно этот долг и фигурирует во всех оценках ситуации с госзаимствованиями. Но более правильно было бы говорить о консолидированном государственном долге, включая задолженность региональных и муниципальных органов власти.

Наибольшие проблемы связаны со структурой государственного внутреннего долга. Так, укрупненная разбивка внутреннего долга имеет следующий вид:

а) рыночные долговые обязательства в виде ценных эмиссионных бумаг;

б) нерыночные обязательства, связанные с исполнением федерального бюджета и выпущенные для финансирования образовавшихся задолженностей.

К основным различиям этих групп обязательств относится то, что первые из них, во-первых, имеют определенную программную форму, закладываются в бюджетные проектировки на ряд лет, а во-вторых, связаны с необходимостью решения текущих оперативных бюджетных проблем.

Число видов (форм, статей) государственного долга не является стабильным и имеет тенденцию к увеличению (прежде всего за счет нерыночных инструментов).

В последние годы делаются позитивные попытки регулирования государственных заимствований. Особенно важным является установление предельных объемов государственного долга России и предельных объемов государственных заимствований России. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом установлено, объем государственных годовых внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. Необходима достоверная оценка объема государственного внешнего долга, связанная с полной инвентаризацией внешних заимствований и выданных по ним гарантий и поручительств правительства РФ.

Рынок ценных государственных бумаг является неотъемлемой частью финансовой системы любой экономически развитой страны. Мировая практика последних лет показывает, что ценные государственные бумаги выступают в качестве основного инструмента внутренних государственных заимствований, позволяя привлекать значительные денежные средства на приемлемых условиях. В то же время рынок ценных государственных бумаг активно используется центральными банками при проведении денежно-кредитной политики, в том числе при регулировании денежной массы в обращении, ликвидности банковской системы и уровня процентных ставок.

Необходимым условием эффективного функционирования рынка ценных государственных бумаг является его высокая ликвидность, которая снижает риски инвесторов по управлению собственными портфелями государственных облигаций, а также их издержки по заключению сделок. При этом ликвидный вторичный рынок способен значительно сократить затраты государства при первичном размещении облигаций, а также предоставить центральным банкам широкий набор инструментов для проведения эффективной денежно-кредитной политики. Таким образом, проблемы совершенствования рынка ценных государственных бумаг в целях повышения его ликвидности актуальны для государственных органов большинства стран.

Особая актуальность исследования ликвидности российского рынка ценных государственных бумаг диктуется тем, что ее повышение позволит российским государственным органам:

использовать данный рынок в качестве стабильного и низко затратного источника покрытия возможного дефицита государственного бюджета;

произвести постепенную переориентацию с внешних на более выгодные внутренние государственные заимствования, к максимальному использованию которых стремятся в большинстве развитых стран;

привлечь достаточно инвестиций для реализации государственных целевых программ по модернизации российской промышленности, поскольку по оценкам экспертов может начаться массовый выход из строя основных фондов целого ряда предприятий;

осуществлять эффективное экономическое регулирование финансовой системы;

отвлечь часть денежных средств с валютного рынка, снизив тем самым давление на национальную валюту;

предоставить институциональным инвесторам долгосрочные высоконадежные активы (в особенности пенсионным фондам, что вызвано реформированием системы пенсионного обеспечения).

Однако в настоящее время ликвидность российского рынка ценных государственных бумаг достаточно низка, что не позволяет реализовать его потенциал.

Проблема государственного долга относится к числу тех ключевых проблем, которыми активно занимаются органы государственного регулирования любой рыночной экономики и от эффективности, решения которых не в последнюю очередь зависит экономический рост страны. Управление государственным долгом является важнейшим направлением бюджетной политики государства.

Процессы формирования, обслуживания и погашения государственного долга оказывают существенное воздействие на развитие системы государственных финансов, объем инвестиций и сбережений, денежную массу, процентные ставки и многие другие макроэкономические параметры. В современных условиях важным фактором, оказывающим воздействие на состояние рынка государственных долговых обязательств, являются доверие кредиторов к проводимой в стране экономической политике.

Вместе с тем такое понимание государственного долга приемлемо далеко не во всех случаях. В условиях недостаточно устойчивой экономики и слабом вторичном рынке государственных обязательств накопление значительной массы государственного долга, и особенно внешнего, может привести к серьезным последствиям. Практика показывает, что политика значительного наращивания государственных заимствований является достаточно спорной и применима только к странам с развитой рыночной экономикой, в которых обеспечиваются стабильно высокие темпы экономического роста и сложился развитый финансовый рынок.

Долгосрочный опережающий рост долга по отношению к ВВП в условиях неустойчивого экономического развития может стать причиной глубокого экономического кризиса. Увеличение государственного долга часто является вынужденной мерой, вызванной кризисным состоянием бюджетной сферы. При этом значительная масса накопленных долговых обязательств еще больше осложняет ситуацию.

Наличие небольшого бюджетного дефицита и умеренных объемов накопленного государственного долга не приводит к трудностям по его финансированию. Кризисные явления возникают в случае, если в течение продолжительного времени темпы роста государственного долга значительно опережают темпы роста государственных доходов, прежде всего налоговых поступлений.

Увеличение государственного долга имеет как краткосрочные, так и долгосрочные последствия. В краткосрочной перспективе бюджетная политика, предусматривающая увеличение расходов (снижение налогов) и покрытие образовавшегося таким образом бюджетного дефицита за счет государственных заимствований, способствует увеличению эффективного спроса. Увеличение эффективного спроса, в свою очередь, способствует росту ВВП. Данная зависимость, по мнению Кейнса, обосновывает необходимость снижения налогов и увеличения государственных расходов в период рецессии. В долгосрочной перспективе необходимость обслуживания государственного долга приводит к тому, что правительство вынуждено увеличивать налоги и сокращать расходы. В современных условиях возможности государства по рефинансированию своих долгов ограничены. Увеличение государственного внешнего долга в долгосрочной перспективе приводит к сокращению запаса капитала в стране и увеличению налоговой нагрузки на экономику. Сокращение капитала снижает инвестиционную активность и объемы производства.

Таким образом, долговая схема покрытия бюджетного дефицита может способствовать еще большему падению производства, обострению бюджетного кризиса и увеличению государственного долга в долгосрочной перспективе. Избыточные государственные заимствования приводят к возникновению эффекта вытеснения. Эффект вытеснения заключается в том, что финансируемые за счет облигаций приросты государственных расходов сокращают расходы частного сектора, который вытесняется государством с финансового рынка. Государство, как заемщик, выступает в качестве конкурента частного сектора на финансовом рынке. Чрезмерное увеличение рынка государственных обязательств может негативно отразиться на возможностях привлечения инвестиций частными предприятиями, и, следовательно, на будущем экономическом развитии.