Демократическая форма правления

Демократия и власть

Сторонники авторитарных режимов и другие противники демократии разделяют превратное мнение о том, что демократия не обладает достаточным авторитетом для управления, поскольку ей не хватает власти для угнетения. Эта точка зрения несправедлива по своей сути, так как демократическая форма правления требует, чтобы власть правительства была ограниченной, но это никак не означает слабого правительства. Правда путь исторического развития показывает, что демократии были непрочны и их было мало, даже если принять во внимание последние десятилетия, отмеченными возрождением демократии в частности в странах Восточной Европы. Демократические режимы ни в коем случае не обладают иммунитетом к течениям истории; причинами падения их не раз были политические неудачи, внутренний раскол и нападения извне. Но демократии демонстрировали также замечательную способность быстро восстанавливать свои жизненные силы, а также преодолевать жестокие экономические трудности и социальные и этнические расхождения и даже одерживать победу в кровопролитной войне, и все это - при условии поддержки и сознательной приверженности к ее ценностям самих граждан.

Кстати, способность демократии восстанавливать свои силы лежит именно в тех ее свойствах, на которые чаще всего ссылаются ее противники. Процесс дебатов, разногласия и компромисс, на которые указывают как на источник слабости демократии, на самом деле лежат в основе ее силы. Процесс дискуссий, характерный для демократии, трудно, конечно, назвать эффективным, ведь принятие решений демократическим путем в большом и сложном обществе может оказаться запутанным, изнурительным и поглощающим много времени процессом. Но зато правительство, зиждущееся на согласии управляемых, может говорить и действовать с уверенностью и авторитетом, отсутствующими у режима, власть которого примостилась на узком нашесте военной силы или на неизбранном партийном аппарате.

* * *

Принцип взаимозависимости и взаимоограничения властей                                                                                                                                                                       

Одним из наиболее важных вкладов Соединенных Штатов Америки в практику демократии является развитие системы взаимозависимости и взаимоограничения, гарантирующей рассредоточение и децентрализацию политической власти. Эта система основывается на глубоко укоренившемся убеждении, что самое лучшее правительство это то, потенциальные возможности которого злоупотреблять властью ограничены и которое держится как можно ближе к народу.

Как обобщающий термин взаимозависимость и взаимоограничение имеет два значения - федерализм и разделение властей.

Федерализм есть разделение правления между государственным, штатным или областным и местным уровнями. Соединенные Штаты Америки, например, являются федеральной республикой, состоящей из штатов, имеющих собственный законный статус и власть, независимую от федерального правительства. В отличие от политического деления в таких странах, как Великобритания и Франция, имеющих унитарную политическую структуру, американские штаты не могут быть уничтожены или изменены федеральным правительством. Несмотря на то, что в ХХ веке в Соединенных Штатах власть на общегосударственном уровне значительно возросла по отношению к полномочиям штатов, штаты все еще обладают значительными правами в таких сферах, как образование, здравоохранение, транспорт и проведение законов в жизнь. В централизованной или "унитарной" системе эти функции берет на себя национальное правительство. Отдельные штаты США, со своей стороны, в целом следуют модели федерализма, делегируя многие функции, такие как управление школами и полицейскими подразделениями, местному самоуправлению. Разделение властей и полномочий в федеральной системе никогда не может быть гладким и четким - федеральные, штатные и местные организации могут иметь дублирующие друг друга или даже противоположные повестки дня в таких сферах, как, например, образование, но федерализм дает гражданам максимальные возможности участвовать в управлении, что является жизненно важным для функционирования демократического общества.

Второе значение взаимозависимости и взаимоограничения относится к разделению властей, столь тщательно установленному создателями американской Конституции в 1789 году в качестве гарантии невозможности концентрации политической власти внутри одной ветви национального правительства. Джеймс Медисон, бывший, вероятно, центральной фигурой при разработке Конституции, а позднее четвертый президент Соединенных Штатов, написал по этому поводу: "Концентрацию всей власти - законодательной, исполнительной и юридической - в одних руках... можно с полным правом считать определением тирании".

В каком-то смысле сам термин "разделение властей" является источником недоразумений, ибо система, разработанная Медисоном и другими создателями Конституции, предполагает скорее не раздел, а соучастие. Законодательные прерогативы, например, принадлежат Конгрессу США, но президент имеет право наложить вето на законы, принятые Конгрессом. Чтобы отвергнуть президентское вето, Конгресс должен собрать большинство в две трети голосов в обеих палатах - в палате представителей и в Сенате. Президент назначает членов кабинета и послов и ведет переговоры о международных соглашениях, но все это должно быть одобрено Сенатом. То же самое происходит при назначение федеральных судей. Другой пример: Конституция определяет, что только Конгресс имеет право объявлять войну, но главнокомандующим вооруженными силами является президент, и этот источник трений между двумя властями был особенно очевиден во время затянувшейся вьетнамской войны 1960-х и начала 70-х годов и в коротком конфликте в Персидском заливе в 1990-91 годах. Из-за необходимости одобрения Конгресса для проведения политических программ политолог Ричард Нойштадт определил власть президента в Соединенных Штатах не как "власть командовать, а как власть убеждать".

Не все виды взаимозависимости и взаимоограничений внутри федерального правительства определены Конституцией. Некоторые утвердились в процессе государственной практики или при помощи прецедента. Наиболее важной является, вероятно, доктрина судебного надзора, установленная в процессе судебного дела 1803 года и дающая Верховному суду США право объявлять неконституционными акты Конгресса.

Разделение властей в американской системе часто является неэффективным, но оно дает важные гарантии против потенциального злоупотребления властью правительством, а это та проблема, с которой сталкивается любая демократия.

* * *

Премьер-министры и президенты

Одним из важнейших решений демократии является метод избрания ее руководителей и представителей. Тут в целом, существует две возможности. В парламентарной системе партия, получившая большинство в законодательном органе, или партийная коалиция формируют правительство, возглавляемое премьер-министром. Эта система парламентарного управления, зародившаяся в Великобритании, сегодня практикуется на большей части Европы, на Карибских островах, в Канаде, в Индии и во многих странах Африки и Азии (часто бывших британских колониях). Другой основной метод - это прямые выборы президента независимо от законодательного органа. Президентская система практикуется сегодня в большой части Латинской Америки, на Филиппинах, во Франции, в Польше и в Соединенных Штатах Америки.

Основное отличие между парламентской и президентской системами состоит во взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью. В парламентской системе это практически одно и то же, поскольку премьер-министр и члены кабинета министров являются членами парламента. Полномочия правительства ограничены обычно определенным периодом времени например, в четыре или пять лет, за исключением тех случаев, когда премьер-министр теряет большинство в парламенте. В таком случае правительство падает и проводятся новые выборы. Может случиться и так, что глава государства - президент или конституционный монарх, играющие лишь символическую роль предоставляет другому партийному лидеру возможность сформировать правительство. Здесь нет разделения властей, характерного для президентской системы американского толка, поскольку парламент является главенствующим правящим институтом. Поэтому парламентская система должна больше полагаться на внутреннюю политическую динамику самого парламента, чтобы налагать ограничения на власть правительства. Обычно это выражается в деятельности единой организованной оппозиционной партии, являющейся "тенью" правительства, или в соперничестве нескольких оппозиционных партий.

В президентской системе пост президента страны объединяет в себе главу правительства и главу государства. Президент избирается на определенный период непосредственно народом, равно как и члены Конгресса. Следуя модели разделения властей, члены кабинета обычно не являются членами конгресса. Как правило, президент может быть смещен до окончания срока полномочий только за серьезное или должностное преступление. Если партия президента имеет большинство в законодательном органе, это может облегчить прохождение его политических программ, но, в отличие от премьер-министров, президенты не зависят от большинства в парламенте для того, чтобы оставаться в должности.

* * *

Представители

Другим важным решением любой демократии является организация выборов. Существуют опять же две основных возможности: выборы большинством голосов или пропорциональное представительство. Выборы большинством голосов, к которым иногда применяют выражение "победитель получает все", означают просто, что кандидат, набравший большинство голосов в данном районе, побеждает, получив либо больше голосов, чем другие (меньше 50 процентов, но больше, чем любой соперник), либо большинство голосов (более 50 процентов). Президенты избираются таким же способом, только на общенациональной основе. Некоторые системы предполагают также окончательный тур выборов между двумя кандидатами, стоящими во главе списка, в том случае, если никто не набрал абсолютного большинства в первом раунде. Система большинства голосов дает преимущества двум наиболее широким политическим партиям, доминирующим на политической арене.

В системе пропорционального представительства, принятой в большинстве стран Европы, избиратели обычно голосуют за политические партии, а не за отдельных кандидатов. Партийное представительство в национальном законодательном органе определяется процентным отношением или пропорцией голосов, отданных за каждую партию во время выборов. В парламентской системе лидер партии, получившей большинство голосов, становится премьер-министром и набирает кабинет из членов парламента. Если ни одна партия не набирает большинства голосов, партии начинают энергичные переговоры, имеющие целью формирование правящей партийной коалиции. Пропорциональное представительство поощряет многочисленные партии, которые, даже если они представляют лишь относительно небольшой процент избирателей, часто оказываются участниками переговоров для получения места в коалиционном правительстве.

* * *

Парламенты и президенты

Основная привлекательность парламентских систем, сегодня установившихся в большинстве демократических стран, лежит в их способности реагировать на изменения и в их гибкости. Парламентарные правительства, особенно если они выбраны путем пропорционального представительства, имеют тенденцию к многопартийности, когда даже относительно небольшие политические группировки представлены в законодательном органе. В результате даже явные меньшинства могут участвовать в политическом процессе на высшем правительственном уровне. Это разнообразие стимулирует процесс диалога и достижения компромисса, когда борющиеся партии формируют правящую коалицию. Если коалиция распадается или партия теряет свой мандат, премьер-министр подает в отставку и формируется новое правительство или проводятся новые выборы, и при этом не возникает кризис, угрожающий самой демократической системе.

Главным недостатком парламентов является оборотная сторона гибкости и соучастия в управлении - нестабильность. Многопартийная коалиция может быть непрочной и разрушиться при первом признаке политического кризиса, что для правительства будет означать относительно короткий период деятельности. Правительство может оказаться также во власти небольших экстремистских партий, которые, угрожая выходом из правящей коалиции и последующей отставкой правительства, могут требовать от правительства проведения специфических политических курсов. Более того, премьер-министры - это всего лишь политические лидеры, им не хватает авторитета, который имеют те, кто избирается непосредственно народом.

Озабоченность вызывает также отсутствие формальных институционных ограничений парламентского превосходства. Политическая партия, имеющая значительное большинство в парламенте, может, например, проводить в жизнь чреватые серьезными последствиями, даже антидемократические политические программы без каких-либо эффективных ограничений, что в перспективе может обернуться тиранией большинства.

При президентской системе основными качествами являются прямая подотчетность, продолжительность и сила. Президенты, избираемые народом на определенный период, могут претендовать на авторитет, исходящий из прямых выборов, независимо от положения их политической партии в конгрессе. Создавая раздельные, но теоретически равные власти, президентская система стремится установить сильные исполнительные и законодательные институты, каждый из которых имеет право претендовать на обладание мандатом от народа и каждый из которых способен ограничивать и уравновешивать другого. Те, кто опасается вероятной тирании исполнительной власти, подчеркивают роль конгресса; те, кого беспокоит вероятность злоупотреблений властью со стороны случайного большинства в законодательном органе, будет утверждать авторитет президента.

Слабость раздельно выбранных президентов и законодателей лежит в потенциальном тупике. Президенты могут не получить достаточного числа голосов, чтобы провести в жизнь свою программу, но, используя право вето, они могут преграждать путь конгрессу, стремящемуся провести в жизнь собственную законодательную программу.

На основании того, что они избраны прямым голосованием, президенты могут казаться более могущественными, чем премьер-министры. Но они должны прийти к согласию с законодательным органом, который, независимо от того, контролируется ли он оппозицией или нет, обладает избирательной основой, отдельной от президентской. В результате партийная дисциплина здесь значительно слабее, чем в парламентской системе. Президенты не могут, например, сместить или призвать к порядку непослушных членов партии, что обычно делают премьер-министры. Премьер-министр с крепким парламентским большинством может гарантировать прохождение правительственной законодательной программы; президент, имеющий дело с конгрессом, ревностно охраняющим собственные прерогативы, часто должен вести длительные переговоры, чтобы добиться прохождения билля.

Какая же система более успешно отвечает требованиям конституционной демократии - парламентская или президентская? Ответ на этот вопрос был предметом постоянных дебатов среди политологов и политиков, частично потому, что каждая система имеет свойственные только ей сильные и слабые стороны. Следует, однако, отметить, что обе они совместимы с конституционной демократией, несмотря на то, что ни одна не гарантирует ее.

* * *