I. Анализ использования территории поселения.

1. Анализ норм современного законодательства, регламентирующих цели и задачи территориального планирования.

Градостроительный кодекс Российской Федерации, за исключением отдельных положении, вступил в действие 30 декабря 2004 г. Это комплексный законодательный акт, регулирующий отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства и их реконструкции.

В новом Кодексе установлен исчерпывающий перечень полномочий в области градостроительной деятельности для различных уровней власти - от органов государственной власти РФ до различных видов органов местного самоуправления.

В связи с изменением принципов и подходов, положенных в основу определения градостроительной деятельности, изложенных в новом Градостроительном кодексе Российской Федерации, изменяются и привычные представления о механизмах реализации ее различных видов. Если ранее все процедуры по подготовке оснований для планирования развития территорий сводились, в основном, к разработке, согласованию и утверждению определенных видов градостроительной документации о развитии, то в соответствии с положениями нового Градостроительного кодекса полномочия по реализации этих положений включают в себя целый комплекс организационно-технических мероприятий.

Как следует из содержания ст.9 Градостроительного кодекса, основополагающим направлением градостроительной деятельности является деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования. В частности, в соответствии с ч.1 ст.9 Градостроительного кодекса РФ, «территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».

В развитие положений федерального законодательства о документах территориального планирования на уровне субъектов РФ, органов местного самоуправления принимаются собственные нормативные правовые акты.

Важное обстоятельство следует учитывать при подготовке Положения о составе, порядке подготовки документов территориального планирования (генерального плана) Кавказского городского поселения. Невозможно однозначно установить цели и задачи территориального планирования без проведения предварительных работ по исследованию состояния материалов, составляющих основу документов территориального планирования как регионального уровня власти и управления, так и органов местного самоуправления, и оценке степени достоверности, содержащихся в них сведений. Решающее значение, как при подготовке документов, так и при их согласовании, будет иметь качество и достоверность документированных материалов, рекомендуемых для использования в качестве исходных данных для этой подготовки и оценки правомерности применения содержащихся в этих материалах сведений в качестве оснований будущих управленческих решений по развитию территории административных образований. В большинстве своем материалы подобного рода получены в результате проведения огромного количества ранее проводимых организационно-технических мероприятий, направленных на реализацию положений земельного и градостроительного законодательства. Исходя из опыта практического применения таких материалов, следует учитывать, что полученные в результате проведения вышеуказанных работ материалы, содержащие сведения, необходимые для использования при подготовке документов территориального планирования, могут быть оформлены ненадлежащим образом, не отвечать требованиям технических регламентов, не иметь необходимых согласований, и соответственно, до настоящего времени могут быть еще не утверждены.

Включение в состав документов территориального планирования, а, соответственно, и в текст соответствующего нормативного правового акта, положений, основанных на применении таких материалов, может не только дискредитировать законотворческую деятельность местных органов власти и управления, но и привести к тупиковой ситуации при согласовании документов территориального планирования, а впоследствии увеличить степень вероятности принятия ошибочных управленческих решений.

Следует обратить внимание, что в составе подготавливаемых схем территориального планирования, указанном в Градостроительном кодексе дается указание на обязательное отображение в этих схемах границ земель различных категорий, границ земельных участков под размещенными на них или планируемыми для размещения объектами капитального строительства, границ зон с особыми условиями использования и других границ. От правильного и полного отображения вышеперечисленных достоверных границ напрямую зависят результаты всей работы по подготовке документов территориального планирования, как субъекта РФ, так и находящихся на его территории муниципальных образований. Ведь в пределах этих границ в соответствии с нормами действующего законодательства устанавливается особый правовой режим в зависимости от характера сложившегося землепользования и степени действий ограничений на ведение хозяйственной деятельности. И если в ходе подготовки документов территориального планирования возникает необходимость в использовании дополнительных территорий для размещения новых объектов капитального строительства и инженерной инфраструктуры или перераспределении функциональных зон в связи с планируемыми изменениями направлений социально-экономического развития, то следует очень тщательно проанализировать и оценить варианты подобного рода решений, если такими решениями предусматривается изменение границ территорий с установленным на них определенным правовым режимом. Вполне возможно, что связанные с жесткостью ограничений ведения различных видов хозяйственной деятельности в границах зон с особыми условиями использования территории особенности установленного правового режима, существенно затруднят или даже сделают невозможной реализацию проектных решений, содержащихся в составе утвержденных документов территориального планирования.

Принимая во внимание вышеизложенное, особое внимание следует уделить нормативным правовым актам, регулирующим отношения в сфере установления границ зон с особыми условиями использования территорий и порядком осуществления градостроительной деятельности в этих зонах. Указанные положения содержаться в нормах земельного, лесного, водного законодательства, законодательства регулирующего отношения в области охраны памятников истории и культуры и пр.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 года № 315, утверждено «Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», которым устанавливается порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон.

Одной из основных целей работ по нормативно-правовому обеспечению градостроительной деятельности является установление правомерности использования различного рода документированных сведений, содержащихся в разработанных и утвержденных материалах и документах, имеющих разную юридическую силу. Кроме этого, желательно было бы и однозначно установить виды документов, которые могли бы служить чуть ли не единственным источником достоверных и полноценных сведений, в обязательном порядке используемых при подготовке документов территориального планирования. В этом случае будут созданы предпосылки для последующего оперативного и бесспорного согласования документов территориального планирования всеми заинтересованными органами.

Что касается источника достоверных и полноценных сведений о границах земель различных категорий и границах земельных участков под размещенными на них объектами капитального строительства различного значения, то в качестве такого источника могли бы использоваться данные государственного земельного кадастра. На основании опыта проведения аналогичных работ в других регионах, можно предварительно предположить, что такого рода данные имеются лишь на незначительную часть земельных участков, в основном, на землях сельских поселений, предоставленных под муниципальные объекты и по заявлениям юридических и физических лиц.

В настоящее время в связи с отменой федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» с 1 июля 2006 года упразднена и всякая координация действий по разграничению государственной собственности на землю. Все субъекты земельно-имущественных отношений поставлены в одинаковые условия, и всем предоставлено право самостоятельно, установить и зарегистрировать границы земельных участков под своим имуществом. Учитывая вышеизложенное, можно предположить, что процедуры государственной регистрации права собственности на земельные участки растянутся на долгие годы.

Такая ситуация может негативно отразиться на результатах подготовки документов территориального планирования всех административно-территориальных образований.  

Одновременно с этим, при подготовке документов территориального планирования, особенно при разработке вариантов планировочных решений по размещению новых объектов капитального строительства и инженерной инфраструктуры, нельзя не учитывать наличие различного рода ограничений на земельных участках, используемых в соответствии с фактически установленным целевым назначением.

В этом случае органы местного самоуправления вынуждены будут не только определить ориентировочные или условные границы таких земельных участков, но и установить категорию земель, к которой должны быть отнесены эти земельные участки. Для органов местного самоуправления сельских поселений правовые основания для этого установлены положениями части 3 статьи 15 закона 172-ФЗ от 21.12.2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в соответствии с которыми: «… до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, осуществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков».

Целью документов территориального планирования в таком разрезе, помимо закрепления прав землепользователей и прочих правообладателей недвижимости, можно считать закрепление основ правомерного градостроительства в будущем, создание равных условий для всех участников рынка недвижимости и строительства. Такие факторы не могут не иметь положительного влияния на экономику муниципального образования в целом и каждого населенного пункта в отдельности.

В связи с изменившимся федеральным законодательством, наряду с документацией по планировке территории необходимо учитывать и документы территориального планирования. Так, частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ установлено, что генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, а также частью 6 той же статьи установлено, что на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения.

Таким образом, документы территориального планирования решают задачу долгосрочного прогнозирования потребностей населения в объектах социальных, культурных, бытовых и других подобных сферах, которые должны быть удовлетворены органами местного самоуправления в рамках своих полномочий.

Перечень нормативных правовых актов, использованных при разработке Генерального плана муниципального образования Кавказское сельское поселение, приведены в Приложении