Правовое регулирование охраны земель населенных пунктов при осуществлении отдельных видов деятельности

На состояние земель населенных пунктов влияют различные социальные, экологические, хозяйственные и иные факторы, в том числе деятельность промышленных предприятий, загрязнение земель бытовым мусором, кислотные дожди, усыхание древестно-кустарниковой растительности и т.д.

Существует ряд способов минимизировать негативное воздействие городов на окружающую среду и здоровье населения. Наиболее эффективным из них является установление экологических требований к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов недвижимости, а также требований к размещению отходов производства и потребления. Разработана и система критериев соблюдения названных требований. Среди них выделяются санитарно-эпидемиологические нормы и правила, экологические нормативы, а в будущем технические регламенты.

В самом общем виде под требованиями в области охраны земель населенных пунктов следует понимать предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности природопользователей обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, другими нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Такие требования могут предусматриваться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах жизнедеятельности и отраслях экономики – промышленности, энергетике, транспорте и т.д.

Традиционно на первом месте в эколого-правовом регулировании хозяйственной деятельности в населенных пунктах находится промышленная деятельность, оказывающая наибольшее воздействие на состояние окружающей среды (включая земли) городов. В целях снижения негативного воздействия промышленного производства на состояние окружающей среды населенных пунктов, законодатель предусматривает исполнение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями экологических требований и соблюдение установленных ограничений при осуществлении хозяйственной деятельности на всех стадиях производства.

Требования по охране окружающей среды в промышленности, а также при осуществлении иной экологически вредной деятельности в населенных пунктах на любой стадии организации производства можно подразделить на три группы: общие, дополнительные и специальные.

Общие требования следует понимать как общеобязательные, распространяемые на все категории городских хозяйствующих субъектов и осуществляемые ими виды деятельности. В их числе соблюдение экологических нормативов и санитарных правил, технических регламентов, осуществление рекультивации земель, благоустройства территории, проведение необходимых мероприятий по восстановлению природной среды и т.д.

Дополнительные требования обусловливаются необходимостью охраны отдельных видов природных объектов. Так, согласно ст.42 Водного кодекса РФ, при проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В соответствии с ч.5 ст.59 ВК РФ, при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры по предотвращению негативного воздействия таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие объекты окружающей среды. Предусматривается и система защитных мероприятий от негативного воздействия вод.

Иной причиной установления дополнительных требований к городским хозяйствующим субъектам является необходимость охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов от воздействия промышленных зон, иных объектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Для этого создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, а в кварталах, микрорайонах городских и сельских населенных пунктов – озелененные территории, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Исчерпывающего перечня таких зон не предусмотрено.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются в зависимости от класса вредности предприятия, в соответствии с действующими СанПиНами. Установление для конкретного хозяйствующего субъекта определенного размера санитарно-защитной зоны имеет для последнего четкие правовые последствия. При этом в научной литературе неоднократно высказывалось беспокойство по поводу снижения нормативного размера санитарно-защитных зон по принятым в последние годы СанПиНам, что не соответствует целям и задачам повышения степени защищенности населения от вредного воздействия промышленных объектов на окружающую среду. Отчасти это объяснимо тем, что устройство санитарно-защитных зон приводит практически к полному изъятию из использования крупных земельных массивов в черте города (их размер может быть от 50-1000 м. в ширину от предприятия до жилой застройки), что ведет к дополнительным затратам в связи с удлинением коммуникаций. Особые требования предъявляются и к источникам радиационного загрязнения городских и сельских населенных пунктов.

Правовое значение СанПиНов в части определения возможности и характера застройки территории населенных пунктов хорошо видно на следующем примере. Организация обратилась в комитет по градостроительству и архитектуре г. Волгограда с просьбой о выделении земельного участка между двумя жилыми домами под строительство склада для хранения лекарственных товаров. Комитет вынес решение об отказе, т. к. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. N 74 введены в действие санитарные правила «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03», которыми установлены обязательные гигиенические требования к размеру санитарно-защитных зон в зависимости от санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов. Требования СанПиНа распространяются на размещение, проектирование и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых и действующих предприятий, зданий и сооружений промышленного назначения, транспорта, связи, торговли и др. К пятому классу подраздела 4.4 СанПиНа отнесены склады хранения пищевых продуктов (мясных, молочных, кондитерских, овощей, фруктов, напитков и др.), лекарственных, промышленных и хозяйственных товаров, для которых установлена санитарно-защитная зона 50 метров. Как было видно из выкопировки из генплана по спорному участку, расстояние между двумя домами составляло всего 55 метров. Отсюда следует, что размещение склада на избранном истцом участке невозможно.

В отношении иных разновидностей охранных и защитных зон, действующее экологическое законодательство не смогло избежать ряда пробелов и противоречий. Так, согласно п.2 ст. 52 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., в кварталах, микрорайонах городских и сельских населенных пунктов создаются следующие виды охранных и защитных зон: территории; зеленые зоны, включая лесопарковые зоны; иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Между тем, действующее федеральное законодательство не раскрывает и даже не упоминает о существовании такой разновидности охранных и защитных зон, как территории. Понятие зеленой зоны также может быть выведено только путем толкования отдельных эколого-правовых норм, а правовые последствия придания части территории города статуса зеленой зоны до конца не определены. Однако обе указанные разновидности «зон» независимо от придания им особого эколого-правового статуса (особо охраняемой природной территории) попадают под действие ч.11 ст. 35 ГрадК РФ, согласно которой в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. На территориях рекреационных зон не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.

Специальные требования распространяются лишь на отдельные категории промышленных предприятий и иных хозяйственных объектов или видов деятельности, конкретизируя в сторону ужесточения экологические требования для них. Так, при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации опасных производственных объектов дополнительно действует ряд правил, обязанностей и ограничений деятельности такого хозяйствующего субъекта. В их числе: обязательность его регистрации в государственном реестре; проведение дополнительных экспертиз; лицензирование; обязательное экологическое страхование соответствующих рисков и т.д.

Нарушение указанных требований в области охраны окружающей среды (либо невыполнение обязательных природоохранных мероприятий) влечет за собой применение к нарушителю мер юридической ответственности.

 

Источник:

1.Анисимов А.П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: Монография. – М.: Юрлитинформ, 2010. – 456 с.

2. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. N 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»

 

11. Глоссарий:

 

Поселение ≠ населенный пункт ≠ муниципальное образование

 

Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения (п. 1 ст. 2 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

 

Поселение - городское или сельское поселение (п. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

 

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (п. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

 

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (п. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

 

Земли населенных пунктов - это земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (п. 1 ст. 83 ЗК РФ).

 

Территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7 ст. 1 ГрК РФ).

 

Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п. 8 ст. 1 ГрК РФ).

 

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (п. 9 ст. 1 ГрК РФ).

 

Градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 ГрК РФ).

 

Разрешенное использование земельного участка — способ эксплуатации земельного участка, установленный градостроительной документацией.

 

Охрана земельных участков в населенных пунктах - это нормотворческая, контрольно-надзорная, разрешительная, юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, направленная на рациональное использование и восстановление земли населенных пунктов как компонента окружающей среды, охрану земли населенных пунктов как объекта права собственности, а также организацию землеустройства в соответствующем населенном пункте.

 

Земельное правонарушение - виновное противоправное деяние, нарушающее права, законные интересы и (или) правовые нормы, регулирующие отношения в области использования, управления и охраны земель.

 

Требования в области охраны земель населенных пунктов – предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности природопользователей обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, др. НПА, природоохранными нормативами, гос. стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

 

12. Источники:

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 02.08.2019);

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 02.08.2019);

3. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 №7-ФЗ (ред. от 26.07.2019);

4. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 02.08.2019);

5. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 02.12.2019);

6. «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 04.11.2019);

7. СанПиН 2.1.2882-11 Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения;

8. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов;

9. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 02.08.2019);

10. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 02.08.2019);

11. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 №7-ФЗ (ред. от 26.07.2019);

12. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 02.08.2019);

13. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 02.12.2019);

14. «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 04.11.2019);

15. СанПиН 2.1.2882-11 Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения;

16. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов;

17. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20.11.2019 N 2-АПА19-11;

18. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2013 года (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июня 2014 г.);

19. Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018);

20. Постановление Арбитражного суда Волгоградской области от 14 августа 2002 г. № А12- 3872/2002-С35-V/С23;

21. Постановление Президиума ВАС РФ от 22.03.2012 № 13225/11;

22. Сведения о наличии и распределении земель в Российской Федерации на 01.01.2018 (в разрезе субъектов Российской Федерации) / Росреестр;

23. Сведения о наличии и распределении земель в Российской Федерации на 01.01.2018 (в целом по Российской Федерации) / Росреестр;

24. Анисимов А.П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: Монография. – М.: Юрлитинформ, 2010. – 456 с.;

25. Болтанова, Е. С. Земельное право: учебник/ Е.С. Болтанова. — 3-е изд. — Москва: РИОР: ИНФРА-М, 2019. - 387 с. - (Высшее образование). - DOI: https:// doi.org/10.29039/1781-4. - ISBN 978-5-369-01781-4(ИЦ РИОР); ISBN 978-5-16-014334-7(НИЦ ИНФРА-М, print); ISBN 978-5-16-106822-9(online). - Текст: электронный. - URL: https://proxylibrary.hse.ru:5263/catalog/product/977003.

 

 

^[1] Болтанова, Е. С. Земельное право: учебник/ Е.С. Болтанова. — 3-е изд. — Москва: РИОР: ИНФРА-М, 2019. - с. 293.