Правовое регулирование деятельности ОВД по обеспечению прав на свободу передвижения гражданина РФ

Правовую основу института регистрационного учета граждан составляют: Конституция Российской Федерации и международные акты: Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная резолюцией Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 года, международный пакт " О гражданских и политических правах" от 16 декабря 1966 года[9], содержащие нормы, закрепляющие за личностью право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства, которые не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других граждан и совместимы с другими личными правами и свободами.

Прописка в России была отменена 1 октября 1993 года с момента введения в действие Закона РФ № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

Закон в ст. 1 декларировал: «В соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона...».

Целью введения регистрационного учёта закон называет «обеспечение необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами».

Законом так же было установлено, что «регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации».

Важным отличием вновь введенной системы является привязка регистрации к конкретному жилому помещению, а не к населённому пункту, как это было в Положении о паспортной системе СССР 1974 года с пропиской.

В ст. 3 Закона было введено понятие регистрации по месту жительства и месту пребывания, которые должны были заменить, соответственно. постоянную и временную прописку: «Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации».

Но институт прописки не был разрушен в один день. Такое принципиальное изменение системы учета население, которое исключает управление его передвижением, не могло сразу быть принято органами внутренних дел и иными органами исполнительной власти. Только в 1995 году было издано Постановление Правительства РФ №713 «Об утверждении правил регистрации и снятия с учета граждан РФ».[10]

Правила вводили много ограничительных норм: норма жилой площади на одного человека, норма на срок временной регистрации и пр. Кроме того, законодательные и исполнительные власти субъектов федерации, в первую очередь в Москве, Краснодарском и Ставропольском краях, Воронежской области, выпустили свои нормативные акты, которые ограничивали возможности регистрации (прописки) на их территории.

Конституционный Суд РФ, начиная с 1996 года, в многочисленных постановлениях признавал эти акты противоречащими Конституции РФ. Однако Правительство Москвы отказывалось исполнять этот закон и не отменило обязательную прописку, даже после того, как свобода выбора места жительства была подтверждена новой Конституцией, принятой на референдуме 12 декабря 1993 года.

Ситуация начала меняться только после принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 №9-П Собрание законодательства РФ. - 1996. - №25. - ст.1904[11]; Российская газета. - 2011. - 20 августа, который признал, что положения перечисленных нормативных актов не соответствуют Конституции РФ и указал, что уведомительная регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства и, в соответствии со статьей 6 Закона «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», обязывает гражданина лишь обратиться к ответственному за регистрацию должностному лицу.

Правила регистрации были определены только для граждан РФ. Бывшие граждане СССР, которые оказались в России без регистрации (прописки), а поэтому и без гражданства РФ, должны были как-то регистрироваться.

Долгое время Правительство РФ не могло определить для них правил регистрации. Это привело к тому, что органы внутренних дел были вынуждены самостоятельно выходить из положения. По этой причине в августе 1996 года Указанием заместителя министра порядок регистрации граждан РФ был распространен на всех жителей бывшего СССР.

А в 1997 году вышло Постановление Правительства РФ №290[12], которое это положение узаконило, но только для тех жителей СНГ и Балтии, кто не приобрел гражданства этих государств.

Москва и ряд других регионов продолжали игнорировать и приказ МВД РФ №1/13989 и Постановление №290. Из-за отсутствия регистрации в этих регионах у многих бывших граждан СССР, как в советское время, продолжались проблемы с приобретением собственного жилья, устройством на работу, получением пенсий.

Все это создало нездоровую ситуацию когда, в противоречии с законом, регистрация (прописка) по-прежнему оставалась условием реализации прав жителей России. Не имея возможности получить регистрацию там, где они живут реально, люди стараются приобрести ее в любом ином месте, что лишает регистрацию смысла, заложенного в Законе РФ «О свободе передвижения».

В феврале 1998 года Конституционный Суд РФ Постановлением №4-П признал незаконными ограничения, заложенные в Постановлении Правительства №713[13], срока регистрации по месту пребывания (срок ограничивался 6 месяцами) и об основаниях для отказа регистрации по месту пребывания и жительства (в том числе была отменена норма о размере жилой площади на одного проживающего).

Дальнейший процесс обжалования региональных актов проходил через решения Верховного Суда РФ. Одновременно с изменением паспортной системы в России прошел процесс приватизации жилья, собственниками которого стали сами жители. Власти теперь уже не могут произвольно вселять и прописывать в квартиры и дома дополнительных жильцов. В регионах, где действуют противозаконные правила регистрации, владельцам часто бывает трудно добиться регистрации (прописки) в своем жилье супругов, родителей, детей, братьев и сестер, родственников и знакомых. В тоже время регистрация по месту жительства (прописка) не означает права проживания и пользования жильем. Владельцы в любой момент могут аннулировать регистрацию, т.е. выписать жильца, которого согласились зарегистрировать на своей жилой площади.

В ноябре 2002 года вступил в силу Федеральный Закон РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».[14] Закон не отличает живущих в России иностранных граждан от лиц без гражданства и не признает ни ними права постоянного проживания на территории РФ, даже при наличии у них регистрации по месту жительства. ФЗ определяет три последовательные формы нахождения иностранного гражданина в РФ: временное пребывание, временное проживание, постоянное проживание.

Приказом Федеральной миграционной службы (ФМС России) от 20 сентября 2007 года №208 был утвержден «Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации".[15]

1 июня 2010 года Федеральная Миграционная Служба России издала Письмо №СК-1/10-8386, разрешающее гражданам регистрироваться по месту пребывания посредством портала Gosuslugi.ru.

С декабря 2008 года по 2011 год неоднократно, с доработками в Правительство РФ направлялся законопроект о внесении изменений в Закон РФ от 25.06.1993 №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», упрощающий порядок регистрации по месту пребывания. Данный законопроект предлагает предоставить россиянам право регистрироваться по месту пребывания путем отправки по почте стандартного уведомления.

Согласно Закону РФ от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация является способом учета граждан в пределах РФ, носит уведомительный характер и отражает факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.

Содержание деятельности ОВД по обеспечению права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства

Особенность деятельности органов внутренних дел определяется стоящими перед названной структурой задачами. Анализ перечня установленных ФЗ «О Полиции» задач, позволяет прийти к выводу о том, что большинство основных направлений деятельности органов внутренних дел (полиции) возможно исключительно с помощью тех или иных административно – правовых методов. В этой связи абсолютно естественно, что взгляды на содержание административной деятельности органов внутренних дел достаточно разнообразны, однако никто не оспаривает ее правоохранительную составляющую.

Так М. В. Костенников и А. В. Куракина[16] под деятельностью органов внутренних дел понимают подзаконную, государственно – властную, исполнительно – распорядительную деятельность, которая направлена на реализацию и практическое решение задач, выполнение функции органов внутренних дел касающихся общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Организационная же деятельность требуется для прямого выполнения органами внутренних дел своих обязанностей.[17] В качестве примера можно привести поддержание правопорядка в общественных местах, создание безопасных условий для реализации прав и свобод личности, подготовка и расстановка сил для проведения правоохранительной операции и т.д. В конечном итоге все вышеперечисленное также ведет к обеспечению прав и свобод личности в широком смысле, реализации конституционных гарантий. Однако, как показывает практика, эти две функции не просто взаимосвязаны, они не могут существовать отдельно друг от друга. Такой вывод следует делать поскольку нормотворческий процесс требует организационно – технической подготовки, а любая организационная деятельность проводится только при строгом соблюдении законодательства. В целом все вышеизложенное образует основу организации административной деятельности.

Совершенно очевидно, что в современном обществе проблема ущемления личных свобод всегда будет актуальной, а важнейшую роль в обеспечении прав человека по Конституции Российской Федерации играют органы внутренних дел. Служащие правоохранительных органов предпринимают всевозможные меры, чтобы предотвратить преступления, сохранить правопорядок, отстоять интересы личности и государства. Они побуждают людей действовать в соответствии с законом, формируют у людей правовую культуру и правильные поведенческие установки, для создания благоприятных условий жизни граждан внутри страны.

 

      2.3 Совершенствование деятельности

Я считаю, что наиболее объемным направлением работы органов внутренних дел является административная деятельность, особым видом которой (применительно к обеспечению прав) выступает охрана общественного порядка, личной и общественной безопасности.

Принято считать, что деятельность органов внутренних дел по обеспечению и охране прав и свобод человека и гражданина состоит, прежде всего, в профилактике по предупреждению их нарушений.

В этом направлении прилагается большое количество усилий. Однако, современную и эффективную правоохранительную систему в России еще только предстоит создать, поскольку предписания и конституционные гарантии не всегда реализуются на практике.

Для этого необходимо определить проблемные аспекты и выделить основные направления совершенствования деятельности органов внутренних дел. Ниже попробуем акцентировать внимание на основных направлениях.

 В частности необходимо продолжить путь реформирования системы МВД России. К сожалению, поставленные цели еще не достигнуты. Фактически констатируется лишь начало реформы, многие решения еще предстоит принять и притворить в жизнь. Виной такому результату отсутствие четкой концепции реформирования, вытекающей из ясного понимания роли и функционала полиции, а также нестабильность действующего законодательства, регулирующего указанные вопросы. Проводимое до настоящего времени реформирование системы МВД России является объективно необходимым и закономерным процессом. Уже очень давно назрела необходимость повысить уровень доверия гражданского общества к сотрудникам органов внутренних дел и улучшить качество их деятельности.[18]

 Проблемным остается вопрос кадровой политики ОВД, который в конечном итоге ведет к возникновению проблем при обеспечении прав человека и соблюдении законности в административной деятельности органов внутренних дел. В частности речь идет о нехватке квалифицированных кадров в целом и сотрудников для отдельных подразделений, например, в крупных городах нехватка участковых уполномоченных полиции и сотрудников патрульно – постовой службы. В этой связи территориальные органы внутренних дел упускают важные направления, как профилактической работы, так и своевременного пресечения преступлений.[19]

В конечном итоге достижение эффективного обеспечения прав и законных интересов человека и гражданина возможно только посредством проведения комплекса мер правового, организационного, материально – технического, финансового характера, а именно:

 - совершенствование правовой базы,

 - ориентирование полиции на конкретные направления службы и использование рекомендованной ОБСЕ практики взаимодействия полиции с институтами гражданского общества,

 - совершенствование работы полиции с обращениями граждан (сокращение случаев немотивированного отказа в регистрации сообщений и заявлений граждан),

- наведение «порядка» в системе статистического учета и регистрации преступлений,

- осуществление работы по повышению профессиональной квалификации сотрудников и искоренение коррупции в рядах правоохранительных органах,

- проведение согласованной политики МВД России в области формирования у населения объективной оценки деятельности полиции и создание положительного образа ее сотрудников,

 - обеспечение абсолютной правовой дисциплины личного состава, соблюдения принципов законности в процессе осуществления возложенных задач, в том числе при взаимодействии с населением,

 - повышение правосознания граждан, воспитание в них активной жизненной позиции,

- профилактическая работа среди молодежи и ее социализация, организация занятости и досуга,

 - усиление профилактической работы с лицами, ведущими антиобщественный образ жизни,

 - внедрение практики различного рода поощрений общественным объединениям и отдельным представителям гражданского общества, членам общественных объединений правоохранительной направленности, внештатных сотрудников полиции и граждан.

 

Заключение

Отношения между государством и личностью должны строиться на началах юридического равноправия, где каждая сторона должна и может иметь равные права и обязанности. В любом демократическом государстве должны быть не только продекларированы права и свободы, но и обеспечены правовые механизмы, которые создают условия для их использования.

Конституция РФ в части 1 ст. 27, Закона РФ «О праве граждан Российской  Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации» устанавливают уведомительный порядок регистрационного учета, который означает "уведомление гражданином органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства является не только его правом, но и обязанностью". Вместе с этим в законе говорится "сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких - либо прав и обязанностей и... не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан...органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства".

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что данное положение изначально содержит в себе противоречие, поскольку наряду с установлением обязательности регистрационного учета допускает возможность проживания и без него, т.к. факт регистрации или ее отсутствия не порождает возникновения каких-либо прав или обязанностей и представляет собой лишь материальное удостоверение акта волеизъявления гражданина.

В соответствии с Конституцией РФ, ограничение права гражданина на свободу передвижения возможно только лишь на основании положений федерального закона и только в той мере, которая необходима для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В настоящее время данная проблема не решена окончательно, так как действующее отраслевое законодательство содержит нормы, в достаточной степени ограничивающие возможность осуществления некоторыми гражданами своего права на свободу передвижения и выбора места пребывания и места жительства.

В сложившейся ситуации неизбежно возникают серьезные проблемы при реализации законодательства о регистрационном учете. Устранение их, как представляется, должно быть связано с принятием окончательного решения о том, что собственно должен представлять регистрационный учет граждан. Либо, как это предусматривается в Конституции РФ и Федеральном законе, удостоверение факта выбора гражданином места пребывания (проживания), без учета обстоятельств, называемых в приказе МВД №394 "препятствующих вселению". Либо, возложить на органы регистрационного учета функции контроля за соблюдением отраслевого законодательства, регулирующего жилищные вопросы и восстановить разрешительный порядок регистрации граждан, путем принятия нового законодательства, вплоть до внесения изменений в действующую Конституцию РФ.