Право на присвоение маршрутов

Практика захватывания маршрутов позволяет внелегалам приступать к эксплуатации еще до получения официальных разрешений. Это предполагает существование внелегальных прав, которые мы назвали «правом на присвоение маршрута».

Предоставление транспортных услуг может быть экономически выгодным лишь потому, что это право позволяет внелегалам эксплуатировать маршруты по своему разумению и при желании свободно продать право на эксплуатацию маршрута. Но поскольку это право имеет источником захват и базируется на внелегальных нормах, оно несовершенно и требует признания государства в форме концессии.

Право на маршрут, таким образом, проходит длительный процесс совершенствования, на протяжении которого делаются попытки придать ему гарантированность и стабильность, чтобы оно приблизилось к легально признанному праву собственности. Право на маршрут постепенно становится все более исключительным, так как нет двух совершенно идентичных маршрутов, хотя они могут в чем-то пересекаться. Возможность продажи права на маршрут делается более гарантированной по мере выработки сложной системы передачи этого права. Институт выявил две такие системы. Первая — это свободная система, в которой каждый участник может продать свою долю в маршруте по собственному желанию, без согласия остальных и без обязательств сначала предложить ее другим водителям. В этих случаях продажа мало отличается от продажи доли в обычном бизнесе, а в регистрационную книгу, ведущуюся комитетом, лишь вносится фамилия нового члена. Иногда покупатель выплачивает комитету дополнительную сумму — «вступительный взнос», означающий признание различного рода денежных инвестиций и других издержек, понесенных старыми членами комитета в предыдущие годы.

Вторая система менее свободна. Продающий свою долю должен учитывать преимущественные права других водителей, входящих в комитет. Предпочтение отдается водителям и кондукторам, не имеющим собственных автомобилей. В некоторых случаях действует правило, что лишь комитет имеет право приобрести долю, с тем, чтобы потом продать ее желающим работать на данном маршруте.

Возможны и другие методы продажи. В некоторых старых комитетах, на чьих маршрутах осталось совсем мало пассажиров, продажа запрещена, а новые члены принимаются лишь если они получили свое право по наследству. Мы обнаружили комитеты, которые существуют уже в третьем поколении. Внелегальные правила также определяют порядок действий в случае, когда водители уходят с маршрута. Используя концепцию, известную как «коммунальное право», комитет выплачивает уходящему его долю участия в инвестициях, выплатах в общие фонды и в других издержках. Власти обычно совершенно не интересуются подобными вещами. Но поскольку сделки вызывают изменения в официальных регистрах, власти учитывают сообщения комитетов об изменении их состава.

Внелегальные организации водителей

По мере того, как права на захваченные маршруты растут в цене, водители-внелегалы начинают стремиться к самоорганизации и к взаимодействию с законными государственными институтами. Для этого им необходимо создать организации на двух базовых уровнях: во-первых, комитеты водителей-внелегалов одного маршрута; во-вторых, объединение комитетов в союзы и далее — в федерации.

Комитеты

В сфере внелегального транспорта до захвата маршрутов контракты не заключаются. После самостоятельного захвата маршрута каждый водитель вначале работает независимо, сам устанавливает график и продолжительность работы, сам назначает плату за проезд. Но эта независимость не может длиться бесконечно, и приходится как-то координировать свою деятельностью с другими водителями, работающими на том же маршруте, поскольку правильно выбранный по протяженности и числу пассажиров маршрут притягивает новых конкурентов.

Организация имеет ряд преимуществ: позволяет снизить эксплуатационные расходы и гарантирует регулярное предоставление услуг, что нравится пассажирам. Объединенным водителям легче вести переговоры с властями и охранять неприкосновенность своего маршрута. К тому же она дает возможность не допускать на маршрут новичков после того, как количество автомобилей позволяет удовлетворять запросы пассажиров.

По инициативе наиболее предприимчивых членов группы, водители, захватившие маршрут, проводят закрытые встречи, на которых избирают лидеров и вырабатывают порядок работы на маршруте. Проводится перепись членов организации, устанавливается достаточно демократичный механизм периодического переизбрания лидеров и принимается решение о создании общих фондов с обязательными взносами и особого органа, именуемого комитетом, несущего особую ответственность за достижение целей, поставленных членами организации. Вся эта сумма соглашений может рассматриваться как договор о создании неофициальной компании.

Комитет есть учредительская структура, создаваемая после захвата для достижения целей внелегального товарищества. Деятельность комитета сосредоточена на двух задачах: во-первых, способствовать внелегальному бизнесу и организовывать хозяйственную эксплуатацию маршрута, а во-вторых, представлять интересы своей организации в переговорах с властями и защищать полученные внелегальные права.

Такая двойственность отражена в специализации деятельности руководства комитета. Существует генеральный секретарь, осуществляющий как руководство бизнесом, так и представительство интересов, и другие секретари с различными функциями. Организация бизнеса доверена секретарю по организационным вопросам, ответственному за руководство в целом; секретарь по финансам управляет общим фондом; секретарь по техническим вопросам отвечает за организацию ремонтных мастерских, поставку запчастей и создание заправочных станций; секретарь по социальным вопросам отвечает за отношения с общественностью; секретарь по образованию и спорту — за создание библиотек и проведение футбольных матчей. Секретарь по защите отвечает за переговоры с властями и дачу взяток, а секретарю по печати и гласности доверена публикация циркуляров и бюллетеней.

Предпринимательские задачи комитета весьма сложны. Руководство должно повышать качество обслуживания на захваченном участке маршрута, постоянно следить за конъюнктурой рынка, обустраивать начальные и конечные остановки, что явно запрещено законом, и устанавливать плату за проезд. Если комитет уже согласился на то, что государство будет контролировать плату за проезд в обмен на бюрократическое узаконивание, то он просто оценивает, можно ли работать при установленной оплате проезда, и выбирает, какие привилегии потребовать в обмен на отказ от возможной прибыли. Пиратские комитеты, не признающие государственного контроля, сами устанавливают плату — либо единую на весь маршрут, либо в зависимости от расстояния, если маршрут достаточно длинный.

Руководство также принимает решения об интервалах движения и порядке выезда автомобилей на линию. Общее собрание, устанавливающее интервалы, назначает и диспетчеров, наблюдающих за регулярностью движения на конечных остановках. Они имеют право штрафовать водителей, выбивающихся из графика. Мы сталкивались только с символическими штрафами: не более 50 центов за выход из графика.

Руководство решает, кроме того, кто из водителей, не имеющих собственных автомобилей, будет работать посменно с владельцами машин, когда те отдыхают, и устанавливает правила работы кондукторов, собирающих плату за проезд. Обычно рекомендованных кем-либо кандидатов в сменщики утверждает общее собрание. Этим водителям выплачивают некоторый процент от чистого дохода, принесенного данной машиной — в среднем около 25 %. Людей для сбора платы за проезд находят сами водители, поскольку сборщик организует работу, отвечает за наполнение машины, и должен следить, чтобы сменщик не прикарманивал деньги. Руководство ведет также текущий учет водителей и машин, в основном для предоставления информации властям в случае необходимости.

Комитет помогает решать проблемы финансирования, поскольку водителям-внелегалам трудно получить кредит в обычных финансовых учреждениях. Используются три подхода. Во-первых, создаются общие фонды, формируемые из периодических добровольных взносов водителей. Эти средства хранятся на совместном банковском счете, которым управляет секретарь по финансам. Со счета оплачиваются расходы на приобретение запасных частей и на оптовые закупки горючесмазочных материалов, на обновление парка автомобилей и вообще на любые расходы комитета, будь то строительство или банкет.

Существуют также ссудные кассы. Они весьма похожи на общий фонд, но могут предоставлять водителям ссуды для поддержания их деятельности. При начислении процентов по ссудам комитет ориентируется не на установленный государством банковский процент, а на ставку внелегального свободного рынка кредитов. Это, безусловно, выгодно вкладчикам, поскольку процент по их вкладам выше, чем в банке. Это выгодно и заемщикам, ибо никакой другой кредит им просто не доступен. Кроме того, существует «кооперативный» кредит, который отличается от ссудных касс только тем, что кооперативы действуют вполне легально.

Наконец, комитет стремится создать фонд взаимного страхования для компенсации потерь, связанных с дорожно-транспортными происшествиями, поскольку водители-внелегалы не имеют доступа к услугам обычных страховых компаний. На общем собрании устанавливается перечень страхуемых рисков, куда обычно входят травмы и материальный ущерб самого водителя, но не ущерб третьих сторон. Такие фонды взаимного страхования организованы лишь в наиболее богатых и цивилизованных комитетах. В остальных же существует неписаное правило: если в результате аварии водитель теряет машину, ему дают работу в качестве сменщика на лучшей машине маршрута до тех пор, пока его финансовое положение не поправится.

Не менее сложны функции комитета и в отношениях с властями. Поскольку комитеты действуют внелегально, они стремятся получить признание своих прав на обслуживание маршрутов, а когда признание получено — добиваются дополнительных преимуществ: права расширять маршрут по собственному усмотрению, права обустраивать конечные и промежуточные остановки. Обычно согласие достигается при взаимных уступках. Когда у властей возникают политические интересы, они требуют в обмен на привилегии политическую поддержку или обязательство не участвовать в политических забастовках.

Для быстрейшего достижения успеха на переговорах водители часто прибегают к дополнительным формам давления. Поскольку организации водителей не вполне признаны государством и не имеют доступа к официальным каналам выдвижения требований, они используют, как правило, силовое давление — угрозы, забастовки, марши, приостановку работы, или, например, сбор подписей. И вот такими способами, то предлагая политическую поддержку, то провоцируя беспорядки, водители-внелегалы ценой собственной политизации и вложения все возрастающего объема ресурсов добивались сохранения внелегальных прав.

В интересах организации комитет подкупает чиновников. Обычно взятки дают для ускорения бюрократических процедур и признания или защиты прав на маршрут. Обычная процедура сбора взяток такова: один из чиновников периодически обходит комитеты и вымогает дань, а если величина взятки уже согласована, собирает деньги и делит их с коллегами. Если внелегалы решают дать взятку, то секретари по обороне предлагают ее полицейскому участку и правительственным учреждениям в обмен на желаемую услугу. Обычно бывает нужно, чтобы власти либо не реагировали на удлинение маршрутов, либо защитили от пиратов, пытающихся вторгнуться на установленный маршрут.

Союзы и федерации

Хотя комитеты обычно вполне успешно добивались признания своих прав на маршруты, они сталкивались с огромными трудностями в получении доступа к более высоким этажам власти.

Такие трудности возникают очень быстро, поскольку в обмен на частичную легализацию государство предъявляет ряд претензий, в частности, оно пытается ограничивать плату за проезд. С этого момента внелегалов начинает интересовать не только защищенность и стабильность своих прав, но и получение новых преимуществ, компенсирующих новые обязательства. Поскольку каждый комитет в отдельности не может мобилизовать достаточное количество водителей и машин, чтобы произвести впечатление на власти и общественность, они создают более крупные организации, позволяющие эксплуатировать перераспределительную власть государства. Комитеты объединяются в союзы, союзы — в федерации, и здесь-то и возникают политические организации водителей-внелегалов.

В то время как комитеты являются элементом внелегальных компаний, союзы и федерации возникают в результате политических соглашений, нацеленных на легализацию прав и на компенсацию положений о потолке транспортных тарифов и других государственных ограничений, возникающих после легализации. Союзы и федерации (подобно комитетам) добиваются взаимных уступок и прибегают к весьма схожим методам давления: сбор подписей, угрозы, приостановка работы, марши и забастовки. Точно так же при нужде они подкупают чиновников.

Отсутствие законных средств самозащиты вынуждает водителей создавать оборонительные политические организации. Участники процесса имеют все основания в них участвовать. Иллюстрация тому — контроль за ценой билетов. Демократическое правительство стремится предотвратить удорожание билетов, чтобы сохранить имидж и популярность. Диктатура делает то же самое ради легитимизации. Организации, со своей стороны, рассчитывают привлечь новых членов, сохранить и упрочить влияние, а водителям-внелегалам нужны привилегии, чтобы компенсировать низкую плату за проезд.

Наличие явных интересов ведет к «меркантилистскому» обмену, при котором стороны стремятся использовать перераспределительные возможности государства. Соответственно выживание или ведущая роль различных союзов и федераций зависит от объема и качества преимуществ, которые они способны предоставить комитетам. Комитеты же прагматически служат интересам водителей и не имеют идеологических возражений против перехода из одной организации в другую в зависимости от предлагаемых преимуществ. Способность устанавливать контакты или вести переговоры с представителями власти способствует острой конкуренции между организациями.

Две организации конкурируют в борьбе за полноту охвата водителей: Федерация водителей Перу (FED) и Федерация водителей и подсобных рабочих Перу (ANEXOS). Политически независимая FED объединяет большинство водителей транспорта. Ее базой в Лиме является Союз водителей микроавтобусов, в который входит 95 % комитетов. ANEXOS примыкает к перуанской организации APRA и немногочисленна. Ее база в Лиме — Союз водителей общественных такси и микроавтобусов Лимы, представляющий лишь 5 % комитетов. Как мы увидим позже, влияние этих двух организаций менялось со сменой правительств, но в результате соперничества водители-внелегалы добились с годами поразительных привилегий.

Что касается налогообложения, то здесь союзы и федерации совместными усилиями добились списания налоговой задолженности за 1968 и 1970 гг.; освобождения от гербового сбора, налога на фонд заработной платы и взносов в систему социального страхования; освобождения от налогов на приобретение подержанных автомобилей, от налогов на продажу и от дополнительных налогов на продажу в 1968, 1970, 1971, 1978, 1981 и 1983 гг.; освобождения от налога на транспортные средства в 1970 и 1971 гг.; освобождения от части подоходного налога на предпринимателей, а также переоценки активов и капитализации образовавшихся излишков. В области таможенных тарифов союзы и федерации получили для водителей-внелегалов права импортировать автомобили и запасные части беспошлинно в 1955–1961, и 1964 гг.; снижения тарифов вдвое в 1968, 1970–1973, 1976, 1977, 1980–1983 гг. По меньшей мере четырежды союзы и федерации достигали сокращения штрафов за нарушение правил движения. В 1972 г. водители-внелегалы платили лишь 10 % от величины штрафов, налагаемых за мелкие нарушения. В том же году власти впервые определили, какие нарушения относятся к мелким, однако заявили затем, что за небольшим исключением все нарушения незначительны. И, наконец, в 1981 г. было решено, что за нарушение правил нельзя помещать автобусы на штрафные площадки, поскольку это оставит Лиму без транспортных услуг.

Что касается участия в работе правительственных организаций, союзы и федерации добились привилегии участвовать в органах, устанавливающих цены — в 1969 и 1981 гг.;

в органах, регулирующих предоставление транспортных услуг. — в 1970 и 1985 гг.; в органах, ответственных за распределение маршрутов — в 1979 г.; в дирекции Фонда финансирования наземного транспорта — в 1983 г. Союзы и федерации достигли также положения, при котором в случае неуплаты долгов автобусы не подлежат конфискации, что снизило их коммерческую ответственность. Наконец, создав Фонд содействия наземному, транспорту в 1980 г. и Фонд финансирования наземного транспорта в 1981 г., власти обеспечили водителям доступ к субсидированным, малопроцентным кредитам.

При всех этих привилегиях выгоды водителей-внелегалов оказались сомнительными. Как мы увидим в последующих разделах и в гл. 5, государство в обмен на привилегии заявило множество претензий, которые мы назвали «ценой легализации», куда входят установление предельной величины платы за проезд, а также совсем иной статус, чем у бизнесменов в других сферах деятельности. Это положение провоцировало периодические кризисы в работе транспортной системы.