Государственное управление за рубежом: основные модели

 

Компаративные (сравнительные) исследования систем государственного администрирования в разных странах обнаруживают множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран. Индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем, аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.

Еще один важный фактор, влияющий на структуры административно-государственного управления, – политические режимы, в рамках которых функционируют административные органы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть различные по своей природе административно-государственные институты.

Достаточно часто в странах со сходными политическими режимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) складываются весьма разные модели административно-государственного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства. С этой точки зрения существует два основных типа административно-государственного управления: унитарный и федеральный. И федеральная, и унитарная системы административно-государственного управления имеют свои достоинства и недостатки.

Все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: идет эволюция унитарных систем в федеральном направлении, в то время как федеральные системы движутся в унитарном направлении.

Рассмотрим структуру основных уровней административно-государственного управления в современном государстве. Выше уже отмечалось, что в большинстве стран таких уровней три: национальный, региональный и местный. Они могут создаваться и функционировать принципиально независимо друг от друга (федеральная модель), либо в рамках единой административно-государственной системы (унитарная модель). Каждому из уровней управления отведена собственная, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д.

Национальный (федеральный) уровень управления. В большинстве стран этот уровень включает администрацию президента, аппарат правительства, аппарат парламента и Верховного суда. Структура центральных органов управления претерпевает достаточно частые изменения. При смене правительства, как правило, изменяются численность, функции и наименования министерств: некоторые управления и отделы переходят из одного министерства в другое или делятся между ними. Обычно новое министерство создается в целях:

• обеспечения эффективности управления – министерство разделяется, поскольку оно разрослось и слишком велико, чтобы им могло надлежащим образом руководить одно лицо;

• выполнения особых задач, которые в силу развития событий приобретают на короткий или длительный срок особую важность, – министерства по делам бывших военнопленных, беженцев, репатриантов и т.д.;

• удовлетворения политических интересов – часто в коалиционных кабинетах учреждается новый министерский портфель для того, чтобы обеспечить равновесие между представительными партиями;

• удовлетворения стремлений одной или нескольких групп давления, полагающих, что их интересы будут защищены лучше, если в составе правительства они будут иметь постоянного представителя в ранге министра.

Практически во всех странах распределение функций между ведомствами на уровне как центральных органов, так и их региональных и местных подразделений порождает коллизии компетентности. Бесконечное перераспределение функций в различных комбинациях является одним из основных направлений всех административных реформ.

Региональный уровень управления (штатов, земель, провинций, республик). В федеральных государствах преобладающая доля задач административного управления приходится именно на этот уровень. Здесь реализуется как большинство федеральных законов, так и собственное право. При осуществлении федеральных законов, как правило, различают два уровня:

• управление по поручению федерации (например, при строительстве автомагистралей, эксплуатации ядерных установок и выдаче разрешений на нее), при этом административные органы региона подвергаются как правовому, так и специальному надзору, и подчиняются распоряжениям федерального правительства;

• осуществление федерального права под собственную ответственность, при этом административные органы региона подвергаются только правовому надзору. Федеральное правительство может отдавать им распоряжения лишь с одобрения представительных органов региона.

Отличительной особенностью унитарных государств, напротив, является повсеместное выполнение законов на всей территории страны. Следует подчеркнуть также, что при унитарной системе административно-государственного управления статус административных организаций во всех регионах определяется законом одним и тем же образом. Федеральная система административно-государственного управления подразумевает, что органы регионального управления в любом штате (земле, провинции) создаются в каждом случае в соответствии с законами данного региона.

Местный уровень управления (графство, город). И в унитарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций:

• общественная безопасность, включая содержание полиции и пожарной охраны, а также службы здравоохранения;

• программы помощи пожилым, инвалидам, детям;

• регулирующие функции, включая зонирование, дорожную безопасность, защиту потребителей;

• планирование общественного строительства;

• общественные услуги (школы, парки, библиотеки и т.д.);

• владение и распоряжение государственными предприятиями.

При федеральной системе административно-государственного управления основные единицы местного управления – графство и город – обычно образуются властями штатов (земель, провинций). Они действуют в рамках разработанных законодателями штата хартий, где очерчена структура их административной ответственности. Поправки в эти хартии обычно могут вносить только законодатели штата. Например, штат может заставить город построить новую систему очистных сооружений или увеличить жалованье полицейским.

В унитарных государствах статус местных административных организаций определяется законом везде одинаково.

В современной теории административно-государственного управления существуют различные классификации административных органов. Классической среди них по праву считается модель, предложенная американским ученым Л.Уайтом. В соответствии с его классификацией в системе административного управления различают три категории организаций или служб.

Оперативные службы – административные единицы, которые предоставляют услуги непосредственно населению.

Вспомогательные службы – административные образования, не имеющие самостоятельных конечных целей.

Штабные службы – лица, работающие в службах этого типа, как правило, не осуществляют повседневного управления. Наних возложена разработка под руководством и в тесном контакте с руководителем задач, которые возникают в связи с принятием важных решений. Примерами административных учреждений этого типа являются министерства и ведомства.

Правительство – это высший коллегиальный орган исполнительной власти, в состав которого входят главы министерств и центральных ведомств. Чаще всего оно носит название Совета Министров или Кабинета Министров. Есть и иные обозначения. Так, например, в Норвегии, Финляндии, Швеции правительство официально называется Государственным советом, в Швейцарии – Федеральным советом. Какой-либо особой смысловой нагрузки данные наименования не несут. В частности, Кабинеты Министров образуются при всех формах правления и могут иметь статус как высшего органа исполнительной власти, так и совещательного органа при главе государства. Различна и степень коллегиальности в организации деятельности Кабинетов Министров.

Глава правительства. Практически для всех форм правления характерной чертой является сосредоточение власти в руках главы правительства. Он становится полновластным руководителем государства. Многие полномочия осуществляются им единолично. Например, в Великобритании премьер-министр определяет число министерских постов, решает вопрос о составе кабинета, назначает на высшие должности в государственной администрации. Еще большую свободу действий имеет канцлер ФРГ. Фактически большая часть актов исходит непосредственно от него.

Ограничение коллегиальности в деятельности правительств – характерная черта практически всех зарубежных стран. Этот процесс отражен, в частности, в формировании более узких коллегиальных органов, включающих в свой состав министров, которые пользуются безусловным доверием главы правительства. Не предусмотренные, как правило, конституцией такие органы подменяют собой конституционно установленные органы власти. Нередко при главе правительства создаются особые вспомогательные органы, осуществляющие жесткий контроль за деятельностью министерств и ведомств. В США -- исполнительное управление при президенте США (по существу это и есть правительство США), в ФРГ – ведомство федерального канцлера, в Великобритании – советники, непосредственно подчиненные премьер-министру.

К важнейшим полномочиям правительства относятся: формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью; исполнение законов; составление и исполнение бюджета; осуществление внешней политики; участие в законодательной деятельности; принятие нормативных актов, конкретизирующих, а нередко и подменяющих законодательство.

Структура министерств и ведомств зарубежных стран постоянно изменяется, что отражает стремление приспособить ее к меняющимся условиям социально-экономической и политической жизни. Это обстоятельство во многом и определяет отсутствие в законодательстве зарубежных стран комплексных актов, регламентирующих систему органов государственного управления. По каждому из министерств и ведомств издаются отдельные законы, предусматривающие, главным образом, вопросы их компетенции.

Министерства. Основным звеном системы органов центрального управления являются министерства, которые формируются для организации управления в наиболее важных сферах социально-экономической и политической жизни. Значение министерств подчеркивается тем, что их главы входят в состав правительств.

Если сравнить общее число министерств в президентских и парламентских республиках, обращает на себя внимание тот факт, что в президентских республиках число министерств, как правило, меньше.

В последние двадцать лет роль министерств в определенной мере снизилась. Прежнее фактически монопольное их положение подрывается, с одной стороны, созданием специальных органов при главе государства в президентских республиках или главе правительства в парламентских республиках, и, другой стороны, созданием всевозможных ведомств, выведенных из подчинения министерств.

Ведомства. Практически во всех странах формируются ведомства (агентства, бюро, комиссии), осуществляющие функции управления в тех сферах, которые не охватываются министерствами. Практически невозможно провести их классификацию ввиду не только их численности (так, например, в США насчитывается более 10 000 независимых агентств), но и по причине разнообразия переданных им функций. Наряду с ведомствами, имеющими практически те же полномочия, что и министерства, существуют консультативные, контрольные, квазисудебные органы. Такое разнообразие ведомств объясняется потребностью более специализированного регулирования тех или иных сторон общественной жизни.

Можно выделить шесть основных направлений деятельности государственного администрирования: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство.

Первичная функция большинства правительственных бюро может быть определена просто как исполнение и проведение в жизнь принятых законов, и политики, провозглашаемой исполнительной властью.

Что касается второй функции правительственной бюрократии – обслуживания, то многие правительственные агентства специально созданы для обслуживания населения (или специфических групп населения).

Регулирующие функции правительства предназначены для поддержания благосостояния населения. Регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, могут издавать приказы типа “приостановить действие” или “прекратить действие”,

Тесно связана с регулированием лицензионная деятельность администрации. Она позволяет правительству установить стандарты и минимальные ограничения в определенных областях.

Еще одной важной функцией государственной администрации является сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли нарушен закон, и принять политическое решение, что является целесообразным и основывается на фактическом свидетельстве.

Растущая сложность современной жизни обусловила то, что законодательная и исполнительная власти все более полагаются на техническую экспертизу бюрократов.

Важной функцией современной государственной бюрократии является дискреционная деятельность, т.е. возможность выносить решения.

Быстро развивается такое направление в системе государственного управления зарубежных стран как электронное правительство. Электронное правительство (англ. e-Government) — способ предоставления информации и оказания набора государственных услуг, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально используются информационные технологии.

Электронное правительство — система электронного документооборота государственного управления, основанная на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служащая цели существенного повышения эффективности государственного управления и снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества. Создание электронного правительства предполагает построение общегосударственной распределенной системы общественного управления, реализующей решение полного спектра задач, связанных с управлением документами и процессами их обработки.

Так, в США развитием электронного правительства занимается специальное подразделение администрации президента США — Управление Электронного правительства (англ. Office of E-Government and Information Technology), которое, в свою очередь является подразделением Управления менеджмента и бюджета. Управление Электронного правительства возглавляет Федеральный директор по информационным технологиям.

Завершая анализ основных функций административно-государственного управления в современном обществе, следует подчеркнуть, что все они тесно взаимосвязаны. Сбор информации, экспертиза, дискреционная деятельность, исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование и т.д. – на практике трудно провести четкую грань между этими видами административной деятельности.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. Что такое компаративные исследования систем государственного администрирования в разных странах?
2. Раскройте структуру основных уровней административно-государственного управления в современном государстве.
3. Какие классификации административных органов существуют в современной теории административно-государственного управления?
4. Опишите содержание и особенности деятельности основных органов исполнительной власти: правительство, глава правительства, министерства, ведомства.
5. Выделите шесть основных направлений деятельности государственного администрирования.

19. Зарубежный опыт проведения преобразований в системе государственного управления

Реформы государственного аппарата в западных странах. В чем сущность и принципы этих реформ? На рубеже 70-80 годов в большинстве западных стран была осознана необходимость коренной модернизации государственной службы. Необходимость модернизации была вызвана следующими факторами.

Вступление целого ряда стран в этап постиндустриального развития. Для нового этапа характерны более высокая динамика социально-экономических изменений, широкое внедрение в производство и другие сферы передовых информационных технологий. Под влиянием изменений значительно возросла квалификация средних слоев общества, сократилась дистанция между социальными группами и слоями. Радикально изменился контекст государственной деятельности, характерными чертами которой стали: кризис традиционного государства, приватизация государственной собственности, интернационализация экономического пространства, невиданные ранее процессы политической и экономической интеграции. Все эти изменения вызвали необходимость коренного совершенствования, перестройки существующих систем государственной службы.

Наряду с объективным сработал и субъективный фактор – осознание кризисного состояния государственной службы руководителями, политическими деятелями многих стран. Стали подвергаться критике такие стороны государственной службы, как ее чрезмерная бюрократизация, формализм, ориентация на процесс, а не на конечный результат, игнорирование интересов потребителя, затратный характер, отчуждение граждан от органов государственного управления.

Все это заставило политиков пойти на разработку и реализацию программы реформирования государственной службы, ее коренной модернизации. Не останавливаясь на специфике национальных программ, целесообразно проанализировать принципы, которые легли в основу реформирования государственной службы в большинстве развитых стран. Таких принципов несколько.

Прежде всего, это принцип демократизации государственного управления и государственной службы. По мнению западных специалистов, для этого необходимо поставить государственную службу в большую зависимость от интересов общества, обеспечив ее открытость, широкую информированность, коммуникабельность.

Второй принцип – это принцип распределения полномочий по вертикали, что означает установление новых, паритетных отношений между центральными, региональными и местными органами управления, создание условий общей заинтересованности в повышении эффективности государственной службы.

Принцип ориентации на клиента. Интересы клиента, потребителя продукции административных служб должны стать главной заботой правительства, государственных органов, госслужащих. С этой целью планируется внедрить в систему управления рыночные механизмы (конкурентная среда, оценка эффективности со стороны конечных потребителей государственных услуг и т.д.); создать такую обстановку, которая заставляла бы управленцев поставить обслуживание клиентов на такой же уровень, как и в самых передовых частных компаниях

Четвертый принцип – принцип ориентации на конечный результат. Прежняя система государственной службы была больше ориентирована на процесс, чем на результат. Теперь в основу оценки деятельности всех государственных служб в США и других странах поставлен иной, по сравнению с затратным, критерий – конечный результат. Если он не достигнут, значит, тот или иной государственный институт становится банкротом и подлежит упразднению, реорганизации и т.д.

Пятый принцип – принцип рентабельности. Принцип рентабельности находит свое выражение в экономном расходовании правительством государственных средств на свою собственную деятельность. Это достигается разными путями, например, путем сокращения штатов, рационализации управленческих процедур, передачи части управленческих функций частным компаниям, повышения стоимости товаров и услуг, предоставляемых государственным сектором, в том числе государственной службой и т.д.

Принцип простоты управления. Он вызван к жизни необходимостью повышения уровня оперативности управления. А это, в свою очередь, требует упрощения управленческих структур, процедур выработки и принятия решения, повышения самостоятельности оперативных единиц, ответственности исполнителей за реализацию принятых директив.

Кроме того, почти везде в мире правительства экспериментируют с идеями нового государственного менеджмента, что предполагает широкое использование в государственной службе методов работы, применяемых в частном секторе. Среди них, прежде всего, следует отметить методы стратегического планирования, бригадного характера работы в процессе принятия решения, оценки качества исполнения служебных обязанностей, уменьшения количества уровней руководства, приведение заработка служащих в соответствие с количеством, качеством, сложностью труда и др.

В результате преобразований создается качественно новая модель государственной службы, которая идет на смену рациональной модели, созданной во многих странах под влиянием теории рациональной бюрократии Макса Вебера. Качественными параметрами рациональной модели государственной службы являются порядок, более или менее совершенная структура, определенная стратегия, подготовленные кадры, целенаправленное управление. Новая модель, которую часто называют бихевиористской (поведенческой), характеризуется качественно иными параметрами, выраженными в таких категориях, как творчество, новаторство, эффективность, эмоциональная атмосфера.

Процесс реформирования государственной службы рассчитан на сравнительно длительный период, поэтому обозначенные модели государственной службы управления, по крайней мере, на ближайшую перспективу, будут дополнять друг друга и представлять некий симбиоз рациональности и творчества.

Наши теоретики административной реформы во многом повторили реформу кабинета Президента США, начатую А.Гором в 1993 году. По истечении 10 лет, эта реформа нашла свой отклик в российском правовом документе, направленным на преобразование системы федеральной исполнительной власти в Российской Федерации. Это указ Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Однако целью данной работы является не столько исследование вышеуказанного документа, сколько рассмотрение указа Президента РФ с точки зрения заимствования американского опыта организации системы органов исполнительной власти. Структура исполнительной власти США отличается удивительной стабильностью и в то же время способна на саморазвитие и внутреннее реформирование с учетом изменений во внешней среде, готова ответить на вызовы современности.

Согласно американской модели организации исполнительной власти, все руководители ведущих федеральных ведомств. В этом выражена президентская форма правления в США, которая означает, что президент сам формирует кабинет, подбирая министров, кандидаты которых затем одобряет сенат. Федеральная структура исполнительной власти США состоит из трех государственных органов:

- административный аппарат Президента;

- министерства (департаменты);

- «независимые» агентства.

Данная структура представляется достаточно эффективной и гибкой для решения проблем и реализации государственных программ. В целом она соответствует принципу федерализма и президентской форме правления США.

Управления и службы административного аппарата президента непосредственно подчиняются президенту, и он контролирует их деятельность. Часть этих управлений непосредственно связана с функционированием администрации президента, наиболее значимое место среди них занимают совет по национальной безопасности и административно-бюджетное управление. Другие управления и службы включены в аппарат президента для того, чтобы подкрепить их деятельность авторитетом президента и усилить их роль в важных областях, например, в науке и технологии, космосе и др.

Относительно министерств, в Конституции США нет четкого изложения функций и структуры исполнительной власти. Это позволяет вносить в исполнительную структуру необходимые изменения и создавать новые министерства по мере необходимости. Например, в последний период увеличение министерств в США шло за счет создания государственных структур, отвечающих за социальные вопросы.

Важную роль в выполнении исполнительных функций играют «независимые» агентства, которые официально не входят в министерства. Они создаются Конгрессом США для решения отдельных вопросов, которые становятся актуальными и достаточно сложными. Чтобы их можно было бы решить лишь одними законодательными органами. Агентства можно разделить на две группы.

В первую группу входят те государственные ведомства, которые занимаются регулированием и им даются определенные права по контролю за отдельными секторами экономики. Это, например, федеральная резервная служба, федеральная комиссия по торговле, агентство по малому бизнесу и др. Вторая группа агентств обеспечивает специальные услуги как правительству, так и гражданам США – ЦРУ, Национальный научный фонд, агентство по управлению персоналом и т.д.

Независимые постоянные агентства являются объектом значительной критики. Многие политологи считают, что агентства находятся под влиянием тех самых отраслей промышленности, чью деятельность они должны контролировать. Дело в том, что большинство членов комиссий в прошлом были сотрудниками частных предприятий и, как говорят критики, они больше заинтересованы в удовлетворении интересов предпринимателей, чем в обеспечении защиты населения. В этой критике есть доля правды, но также очевидно. Что служащие агентств должны разбираться в той отрасли промышленности, которую они представляют.

Однако система государственного управления не стоит на месте: ведется работа по улучшению структуры государственных органов и налаживанию более эффективного взаимодействия между ними. Главная цель этих усилий состоит в том, чтобы сделать исполнительную власть в США более эффективной, ориентированной на потребности и интересы граждан.

Концепция "всестороннее управление качеством" в государственном управлении. С середины 1980-х годов в антибюрократической атмосфере возникла идея об использовании рыночных механизмов в сфере государственного управления. Получила распространение консьюмеристская этика: гражданин – не пассивный получатель, благодарный за все, что «спустят сверху», а потребитель, нацеленный на услуги высшего качества.

Воплощение в жизнь этой идеи потребовало изменения культуры государственных учреждений и организаций. Основными ценностями стали гибкость, инициативность, отзывчивость к нуждам клиентов, административная этика.

Новое государственное управление предполагает использование концепции TQM (Total Quality Management – всестороннее управление качеством) применительно к государственной службе. Основная идея заключается в привлечении каждого сотрудника организации к контролю и улучшению качества работы с целью соответствовать представлению потребителя о качестве.

В понятие качества включены:

• производительность,

• эффективность,

• этика,

• мораль,

• безопасность,

• рациональное использование ресурсов.

Основные идеи TQM:

• предлагается руководствоваться целями, а не правилами; то есть главное – это достичь цели, а не соблюсти процедуру. Государственным служащим рекомендуется перенимать принципы и стиль управления частного сектора.

• контроль фокусируется также на результатах деятельности, а не на процессе. Кроме обязательного мониторинга результата, нужно стимулировать граждан контролировать чиновников. Единицей измерения деятельности бюрократии становятся не ресурсы, а объем производства услуг, поэтому важно установить стандарты и способы измерения результатов.

• государственные службы должны воспринимать граждан как клиентов и предлагать им выбор. В этой связи поощряется конкуренция между производителями услуг, гибкость и оперативность, проводится реорганизация служб (определяется новые координация и коммуникации).

• децентрализация уровня принятия решений, в том числе для того, чтобы решать проблемы гражданина «на месте». Служащие, непосредственно работающие с населением, должны действовать автономно, обладать правом принятия решения (властью) и нести ответственность. Соответственно, возникают дополнительные требования к подготовке государственных служащих – не только содержательные, но и этические.

• требуется усиление дисциплины и экономии при использовании ресурсов. Более того, органам государственного управления предлагается зарабатывать средства, а не только расходовать.

 

Вопросы и задания для проверки знаний:

 

1. В чем сущность и принципы реформ государственного аппарата в западных странах?

2. Каковы непосредственные причины, важнейшие особенности и главные цели административной реформы в США?

3. В чем заключаются базовые принципы рациональной бюрократии?

4. В чем сущность Концепции "всестороннее управление качеством" в государственном управлении?

 

20.Исторические этапы развития государственного управления в России

Сравнительно-исторические исследования в системе государственного управления предназначены не столько для выявления исторических особенностей функционирования государства в тот или иной период (это больше прерогатива такой учебной дисциплины, как “История государственного управления”), а в первую очередь для решения современных злободневных проблем государственного управления. Последнее вполне возможно на основе изучения и использования богатого исторического опыта государственного управления в России, да и ряда других стран.

Древнерусское государство. Отдельные русские волости – княжения в конце IX века соединились в относительно единое Древнерусское (Киевское) государство. Объединение отдельных русских княжеств в единое Древнерусское государство было весьма непрочным. Оно сложилось в форме раннефеодальной монархии, главой которой был киевский князь. Политику князя направляли феодальная курия и съезды князей-вассалов.

Князь возглавлял администрацию и войско, ему принадлежало право суда, который он "оправлял" сам на княжьем дворе или поручал своей администрации - посадникам, тиунам и т.д.

Вече. Большую роль в политической жизни Древнерусского государства играло и народное собрание (вече). Происходя из племенных сходок свободных людей, которые решали все важные вопросы жизни племени, вече превратилось в общие собрания взрослых свободных граждан (глав семейств) в городах (см. схему № 3).

Сословно-представительная монархия. Царская власть. Главою государства с 1547 года считался царь. Принятие этого титула призвано было возвысить положение государя над другими феодалами, бывшими удельными князьями.

Боярская Дума. В период сословно-представительной монархии значение Боярской Думы стало падать. Московские государи "разбавляли" чисто аристократический состав Думы думными дворянами и дьяками. Сильный удар по боярской думе был нанесен в годы опричнины, когда многие видные представители феодальной аристократии были казнены и из ведения Думы были изъяты земли, отошедшие к опричнине. Наиболее важные вопросы начали ставить теперь на обсуждение земских соборов. Однако Дума была постоянно действующим органом, а соборы созывались по мере надобности. Состав Думы возрастал. При Борисе Годунове в ней числилось 30 человек, а в конце XVII в. уже 167.

Земские соборы. В наиболее острые для страны моменты создавались органы сословного представительства – Земские соборы. Первый Земской собор, как мы отмечали, был созван в 1549 году, последний – в 1653 году. Система выборов, и структура, и деятельность Земского собора были пронизаны сословным началом.

Приказы. В этот период приказы окончательно превратились в постоянные учреждения. В приказный системе сохранились остатки дворцово-вотчинного управления в виде приказов большого дворца, конюшенного, сокольничего и др. Но теперь эти приказы стали общегосударственными учреждениями, осуществлявшими ту или иную функцию не только в пределах княжеского домена, но и в масштабе всего государства. По мере возникновения новых государственных функций создавались новые приказы, расширялась компетенция старых, поэтому число приказов непрерывно возрастало и к середине XVII века достигло пятидесяти.

Приказы представляли собой бюрократические учреждения. И судьи, и подчиненные им дьяки, и подьячие назначались царем и отвечали перед ними Боярской думой (см. схему № 5).

 

Государственное устройство

и аппарат Киевской Руси IX – XII вв.

 

Рисунок 3

 

 

Российская империя. Во главе громадного и разветвленного государственного аппарата по-прежнему стоял император, наделенный всеми атрибутами абсолютного монарха. Юридическое и фактическое полновластие царя отнюдь не означало, что лишь он осуществлял свою деятельность по управлению государством. Царь опирался на большую армию чиновников, на обширный аппарат управления.

Государственный Совет был учрежден царским манифестом в 1810 году и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 года. Инициатором создания этого органа является крупный государственный деятель того времени - М.М. Сперанский. Государственный Совет по манифесту мыслился законосовещательным органом, где бы разрабатывались проекты будущих законодательных актов, которые получали юридическую силу лишь после утверждения императором.

Государственный Совет состоял из пяти департаментов: законов, дел военных; дел гражданских и духовных; государственной экономии; науки, промышленности и торговли. Собирались и общие собрания Государственного Совета. Делопроизводство велось канцелярией, возглавлявшейся государственным секретарем.

Сенат. Роль Сената как органа, руководящего деятельностью центральных учреждений управления, продолжала падать. После реформы местного управления 1775 года, когда генерал-губернаторы и губернаторы получили право непосредственного доклада императору, сузилась компетенция сената и как органа контроля за местным управлением. За Сенатом в основном сохранилось право высшего судебного учреждения страны.

В начале XIX в. и в России на смену коллегиям пришли министерства. В соответствии с царским манифестом "Об учреждении министерств" (1802 г.) было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Два из них не имели предшественников - министерство внутренних дел и народного просвещения.

Совет Министров являлся новым органом, он был создан в 1857-1861 годах. В отличие от комитета министров Совет министров координировал деятельность министерств и ведомств. В него входили министры, главно-управляющие, председатели Государственного совета и Комитета министров, а также близкие к царю сановники. Председательствовал в нем сам император.