Цель 6. Снижение уровня производственного травматизма

Вопросы организации и управления охраной труда решаются комитетом в тесном взаимодействии со сторонами социального партнерства, органами государственной власти и местного самоуправления, органами надзора и контроля в сфере охраны труда, Фондом социального страхования.
Результатом совместной работы стало уменьшение в 2005 году числа несчастных случаев на производстве на 15% и количества впервые выявленных профессиональных заболеваний – на 16%.

Снижению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости способствует деятельность областной и муниципальных межведомственных комиссий по охране труда, проведение совместных семинаров-совещаний с комитетами ТЭК и жилищно-коммунального хозяйства, по развитию малого, среднего бизнеса и потребительского рынка.
Повышению социальных гарантий работникам служит дальнейшее развитие социального партнерства в сфере труда. На 1 января 2008 года в области действует 1335 коллективных договоров и 62 соглашения регионального и территориального уровня.

В 2008 году впервые заключили коллективные договоры 113 организаций. Охват коллективно-договорным регулированием возрос на 2,9 тысячи человек и составил 44,5% работающих в регионе.

Важное место в профилактике производственного травматизма и профессиональной заболеваемости занимает обучение кадров. В 2007 году в областных учебных центрах прошли обучение и проверку знаний за счет средств работодателей более 4 тысяч руководителей и специалистов и 2400 человек отдельных категорий застрахованных – за счет средств Фонда социального страхования. В рамках региональных целевых программ «Улучшение условий и охраны труда на территории Московской области», «Развитие и поддержка малого предпринимательства в Московской области» в 2007 году было обучено 250 руководителей и специалистов бюджетной сферы и руководителей организаций малого предпринимательства.

На 240 предприятиях области проведена государственная экспертиза условий труда, в том числе – по 136 проектам строительства и реконструкции производственных объектов.

Вместе с тем, в 2008 году уровень производственного травматизма кардинально не улучшен.

Численность работников, погибших на производстве, осталась на уровне 2006 года и составила 56 человек. Основными причинами гибели людей явились: неудовлетворительная организация производства работ, использование устаревшего или неисправного оборудования, необученность персонала по охране труда, отсутствие средств индивидуальной защиты, нарушения трудовой и производственной дисциплины.

Из-за грубых нарушений законодательства об охране труда в 2008 году была приостановлена работа 1161 единицы технологического оборудования, 716 человек были привлечены к административной ответственности.

Первоочередными направлениями деятельности комитета по снижению уровня производственного травматизма является содействие улучшению организации производства работ на предприятиях, совершенствование системы обучения по охране труда работников организаций.

В этой связи в 2008–2010 годах комитет планирует:

· организовать мониторинг состояния условий и охраны труда на предприятиях;

· провести комплексную оценку причин травматизма на предприятиях;

· обеспечить формирование и поддержание в актуальном состоянии базы данных о предприятиях с высоким уровнем травматизма;

· продолжить осуществление контроля за заменой устаревшего производственного оборудования на предприятиях;

· осуществлять государственную экспертизу условий труда проектов реконструкции и технического перевооружения производственных объектов;

· осуществлять информационную поддержку обеспечения работников средствами индивидуальной защиты;

· содействовать повышению эффективности административного и общественного контроля на предприятиях;

· совершенствовать межведомственное взаимодействие с государственной инспекцией охраны труда, Фондом социального страхования, Роспотребнадзором, объединениями работодателей, профсоюзами в вопросах охраны труда;

· содействовать увеличению охвата работающего населения коллективно-договорным регулированием социально-трудовых отношений;

· принять меры по повышению эффективности обучения по охране труда работников организаций.

http://www.lenobl.ru/Pictures/big9362911522399.jpgРезультатом проводимой работы в 2008–2010 годах должно стать:

· ежегодное снижение на 0,02 относительных единицы коэффициента частоты несчастных случаев на производстве;

· ежегодное повышение на 0,2% доли работающего населения, охваченного коллективно-договорным регулированием социально-трудовых отношений, в общей численности работающего населения.

Одновременно с приоритетными целями деятельности органов и учреждений социальной защиты населения, направленными на улучшение социального здоровья, комитетом определены цели, касающиеся системы управления в сфере социальной защиты населения. Это:

· Формирование и развитие системы управления финансами;

· Формирование и развитие системы управления объемами и видами оказываемых социальных услуг;

· Формирование и развитие системы управления качеством оказываемых социальных услуг; Совершенствование системы организации социальных выплат;

· Совершенствование системы управления персоналом;

· Совершенствование системы управления материально-техническим обеспечением учреждений социального обслуживания населения;

· Создание системы информирования населения о мерах социальной поддержки и предоставляемых социальных услугах.

Мероприятия по достижению этих целей должны лечь в основу планов деятельности комитета по труду и социальной защиты населения.

 

2.3 Положительные и отрицательные стороны социального обеспечения

 

Международная практика доказала успешность бюджетирования, ориентированного на результаты, и комплексного среднесрочного планирования расходов как двух основных концептуальных и практических подходов к повышению эффективности бюджетных расходов. Для России интересен опыт Великобритании, страны с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов, что является одним из ключевых факторов, определяющих конкурентоспособность экономики этой страны.

Что касается России, то существует много белых пятен при внедрении программно-целевого метода управления. С одной стороны, страна пытается перейти на бюджет, ориентированный на результат, то есть уйти от сметно-расходного принципа формирования основного экономического закона страны, заставить все федеральные органы государственной власти сформулировать цели, выработать критерии, индикаторы оценки результативности расходов на примере реализации федеральных целевых программ и программ развития регионов. Параллельно идет другая работа, связанная с разработкой ведомственных целевых программ, эффективность реализации которых предстоит оценить в будущем.

Несомненно, направленность государственной политики на достижение конкретных целей и результатов обуславливает повышение роли программно-целевых методов.

Именно такие методы управления применяются и в странах Европейского Союза, и в США, и в Японии для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. Так, в США примерно 50% государственных расходов осуществляется по программно-целевому методу, во Франции – до 80%.

Однако в силу объективных обстоятельств этот инструмент в Российской Федерации в последнее десятилетие был недостаточно эффективен.

В частности, в 2004 г. 53 федеральные целевые программы были профинансированы на 97,7% законодательно утвержденных годовых назначений, а кассовое исполнение составило 97,4% этих назначений.

Существенным недостатком бюджетного финансирования федеральных целевых программ является позднее заключение договоров и перечисление бюджетных средств.

Финансирование значительного количества программ начинается во II квартале, при этом в IV – финансируется до 70% годовых бюджетных назначений. По результатам проверок Счетной палатой РФ установлено, что в 2008 г. по отдельным программам неиспользованные остатки объемов финансирования, полученного из федерального бюджета, по состоянию на 1 января 2009 г. составили значительные объемы, что является неэффективным использованием средств.

На 2008 г. было предусмотрено финансирование 50 федеральных целевых программ в объеме 363 602,0 млн. руб. При этом, только 8 из 40 утвержденных программ, предусмотренных к финансированию за счет средств федерального бюджета, соответствовали программно-целевому методу и содержали количественные показатели и индикаторы, позволяющие дать оценку экономической и социальной эффективности их реализации.

Анализ указанных программ показал, что по большинству из них объемы финансирования, включенные в федеральный бюджет на 2008 г., ниже утвержденных паспортами программ и пересчитанных в ценах 2008 г.

В то же время, анализ финансирования и реализации федеральных целевых программ за ряд лет показал, что главной причиной, снижающей эффективность ФЦП, является утверждение федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год объемов их финансирования ниже утвержденных паспортами программ.

Так, по 13 программам из 27 предусмотренные объемы финансирования НИОКР на 2008 г. ниже паспортных значений на 1848,8 млн. руб., в том числе по программе «Национальная технологическая база» – на 337,6 млн. руб., или на 19,3%.

Программы утверждаются постановлением Правительства РФ, а ее реализация осуществляется за счет средств федерального бюджета, привлекаемых для этих программ внебюджетных средств, а также средств бюджетов регионов и местных бюджетов.

В целях согласованности и комплексности решения государственных, отраслевых и региональных задач программные мероприятия той или иной программы должны быть согласованны по очередности их проведения с проектируемыми объемами финансирования. На практике это редко выполняется. Самое главное – мероприятия программ не должны дублироваться.

Заказчиками программ допускается неэффективное и нецелевое использование выделенных бюджетных средств. Из года в год остается неснижаемым объем дебиторской задолженности.

Использование средств федерального бюджета осуществляется с нарушением статей 71, 72 и 80 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающих порядок закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд бюджетными учреждениями и выделение средств федерального бюджета юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями.

Анализ формулирования тактических задач и формирования ВЦП показывает, что не для всех тактических задач, обеспечивающих достижение поставленных стратегических целей, указанные программы разработаны.

Так, из предусмотренных Минпромэнерго России 15 тактических задач, ведомственные целевые программы обеспечивают решение только 8. Не разработаны программы для решения тактических задач в области технического регулирования, содействия внедрению энергосберегающих технологий, повышения пропускной способности инфраструктурных мощностей топливно-энергетического комплекса и т.д.

Недостатком всех ВЦП Минпромэнерго России является отсутствие количественных значений оценочных и целевых показателей, что не позволяет реализовать принцип бюджетирования, ориентированного на результат. Например, в докладах Минэкономразвития России, ФАС России, Минрегионы России не представлены количественные значения оценочных показателей из-за отсутствия в настоящее время методик их расчетов.

Существенным недостатком многих федеральных целевых программ является отсутствие четко определенных целей и ожидаемых результатов, показателей социально-экономической эффективности. Использование в бюджетном процессе ВЦП пока не принесло ожидаемых результатов. Отсутствуют порядок, методика разработки и реализации ВЦП. Кроме того, федеральные целевые программы не в полной мере сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и структурных проектов.

Необходимо отметить, что усложняются возможности контроля за расходованием бюджетных средств. Укрупняется бюджетная классификация, а, следовательно, в течение года проверить целевой характер и эффективность расходования средств Счетной палате, как органу внешнего финансового контроля, становится сложно.

В связи с изложенным, на наш взгляд, необходимо наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ВЦП.

При этом количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. Однако данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся.

Большинство действующих ФЦП и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть нацелены на реализацию крупномасштабных инвестиционных, научно – технических и структурных проектов.

Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов, а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.

Для приведения действий субъектов бюджетного планирования в соответствие с целями Правительства РФ необходимо обеспечить методологическое и технологическое единство процессов разработки, утверждения и реализации ВЦП в субъектах бюджетного планирования.

При этом федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования.

Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и объемов их финансирования, сколько за счет преобразования сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Согласно законодательству, вопросы социальной защиты населения являются вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и осуществляются за счет средств регионов.

В области принят закон «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в сфере социальной защиты населения».

В 2006 году из областного бюджета направлены средства в виде субвенций на их исполнение в объеме 2,7 млрд. рублей. Сформированы органы социальной защиты населения на уровне муниципальных районов для исполнения государственных полномочий, определена система контроля по их исполнению.

По состоянию на 01.01.2008 года система социальной защиты населения Ленинградской области включает в себя:

· Комитет по труду и социальной защите населения Московской области;

· Органы социальной защиты населения муниципальных районов и городского округа;

· Государственные стационарные учреждения социального обслуживания;

· Муниципальные учреждения социального обслуживания.

Ежегодно получают различные виды помощи более 100 тысяч граждан пожилого возраста и инвалидов, около 80 тысяч семей с детьми.

В рамках реформирования государственной власти и местного самоуправления проведена работа по организации работы отрасли в новых условиях.

Проведена большая работа по формированию нормативной правовой базы для организации социальной защиты населения в новых условиях.

В сфере социальной поддержки отдельных категорий населения приняты:

http://www.lenobl.ru/Pictures/big9143861151999433.jpg Областные законы:

· «О социальной поддержке семей, имеющих детей, в Московской области»;

· «О государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в Московской области»;

· «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Московской области»;

· «Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности», ряд других нормативных документов.

Трем льготным категориям граждан: труженикам тыла, ветеранам труда и жертвам политических репрессий выплачиваются ежемесячные денежные выплаты в размере 330 рублей. Осуществлен поэтапный переход по замене мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг ежемесячными денежными компенсациями областным льготникам и сельским специалистам. Комитетом проводится работа по реализации льготных социальных проездных билетов отдельным категориям граждан.

Продолжается работа по снижению уровня бедности населения. На эти цели направлено предоставление государственной социальной помощи малоимущим гражданам в виде единовременной денежной или натуральной помощи, а также выплата ежемесячных пособий на детей, которая в регионе производится дифференцированно в зависимости от категории получателей и возраста ребенка. Выделение категорий получателей и проведение различных размеров и видов выплат является первым этапом реализации цели, в соответствии с которой производится выплата.

В целях улучшения материального положения семей в Московской области в 2008 году осуществляются выплаты единовременных пособий при рождении ребенка в размере 6000 руб.

В целом ежегодно установленные законодательством меры социальной поддержки отдельных категорий граждан оказываются более, чем 800 тысячам человек.

http://www.lenobl.ru/Pictures/big9863371151999677.jpgВ сфере социального обслуживания населения приняты:

Областные законы:

· «О социальном обслуживании населения в Московской области»;

· «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями в сфере социальной защиты населения»;

· «О стандартах социального обслуживания населения в Московской области».

http://www.lenobl.ru/Pictures/big736571151999738.jpg Постановления Правительства Московской области:

· «Об утверждении Перечня гарантированных социальных услуг, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания Московской области»;

· «Об утверждении тарифов на социальное обслуживание и стоимости гарантированных социальных услуг, предоставляемых государственной системой социальных служб Московской области»;

· «Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, государственными полустационарными учреждениями социального обслуживания Московской области»;

· «Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления социального обслуживания несовершеннолетним детям и семьям с детьми, находящимся в трудной жизненной ситуации, учреждениями социального обслуживания населения Московской области».

Приказы КТСЗН о нормативах финансирования лекарственных средств для оказания доврачебной помощи, нормы питания, обеспечения мягким инвентарем, одеждой, обувью клиентов социальных служб, нормы выдачи специальной одежды, обуви, инвентаря работникам учреждений социального обслуживания.

Проведена оптимизация деятельности социозащитных учреждений, главной целью которой было найти резервы в работе, эффективно использовать выделенные бюджетные ассигнования, снизить стоимость обслуживания без ухудшения его качества и объемов.

Основными направлениями оптимизации были:

· создание комплексных центров социального обслуживания, что дало возможность сократить расходы на содержание аппарата и самого учреждения в целом, дало возможность рационально использовать профессиональный потенциал специалистов, особенно узкого профиля.

· уменьшение расходов на обслуживание одного клиента путем сокращения максимальной продолжительности пребывания:

o для граждан пожилого возраста и инвалидов на стационарных отделениях и отделениях социальной реабилитации с 6 до 2 месяцев, на отделениях дневного пребывания с 3 до 1 месяца,

o для детей и подростков с ограниченными возможностями отделениях социальной реабилитации с 12 до 3 месяцев,

o для несовершеннолетних в социально-реабилитационных отделениях в условиях дневного пребывания с 6 до 2 месяцев,

· увеличение нагрузки на социальных работников, обслуживающих на дому граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в городской местности, с 8 до 10 клиентов; проживающих в сельской местности – с 4 до 5 клиентов, что сократило стоимость обслуживания одного клиента на 25 процентов.

· увеличение нагрузки специалистов по социальной работе, осуществляющих социальный патронаж семей, проживающих в городской местности до 80 семей, в сельской местности до 60 семей.

http://www.lenobl.ru/Pictures/big77271151999966.jpgВ результате проведенной оптимизации количество муниципальных учреждений сократилось с 52 до 37, штатная численность учреждений сокращена с 5200,3 до 3005 штатных единиц.

В 2008 году при организации социального обслуживания был применен новый подход, заключающийся в переходе от сметного содержания учреждений к финансированию социальных услуг.

Определен перечень шести основных видов обслуживания, принятых к финансированию:

· социальное обслуживание на дому граждан пожилого возраста и инвалидов, включая специализированное социально-медицинское обслуживание на дому;

· стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов;

· социально-реабилитационные услуги для инвалидов;

· социально-реабилитационные услуги для детей с ограниченными возможностями;

· социально-реабилитационные услуги для несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации, включая социальные приюты и семейные воспитательные группы;

· профилактика безнадзорности.

В основу формирования заявки в областной бюджет положены нормативная стоимость и потребность в каждом виде социального обслуживания в разрезе муниципальных образований, утверждены контрольные показатели по региональному заказу.

В настоящее время в соответствии с Бюджетным кодексом РФ муниципальные учреждения финансируются в соответствии со сметами расходов за счет субвенций из областного бюджета в пределах средств, предусмотренных областным законом об областном бюджете на 2008 год, с учетом установленных комитетом нормативов финансирования отдельных видов расходов.

Комитет ведет учет выполнения регионального заказа по отчетам муниципальных органов социальной защиты населения.

Таким образом, комитетом уже сделаны первые шаги к организации целевого бюджетирования, то есть к переходу от финансирования расходов к финансированию результатов.

 

 

3. Разработка мероприятий по повышению эффективности социального обеспечения в г. Павловский Посад

 

3.1 Использование целевого подхода к организации финансирования системы социального обеспечения

 

Как в теории финансов, так и в практике бюджетного процесса, целевые программы рассматриваются как долгосрочный инструмент государственного воздействия на экономику. Провозглашенный в рамках реформы бюджетного процесса переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат, предусматривает расширение сферы применения программно-целевого подхода. Помимо федеральных целевых программ предусматриваются ведомственные целевые программы.

Основные отличия первых от вторых прослеживаются по следующим критериям:

– уровень утверждения;

– отраслевая принадлежность;

– принцип планирования расходов.

Бюджетной реформой предусмотрено, что при внедрении ведомственных целевых программ будут учитываться опыт и преимущества, полученные в ходе реализации федеральных целевых программ.

Однако, как показало проведенное исследование, преимущества использования программно-целевого подхода в бюджетном процессе в настоящее время используются не в полной мере. Допускается искажение сути мероприятий действующих федеральных целевых программ, имеются существенные недостатки в процессе их финансирования и реализации, отсутствует система критериев оценки их результатов. Кроме того, программные мероприятия зачастую рассчитываются на кратко- или среднесрочный период, решают специфические задачи или проблемы отдельно взятого региона и не являются инвестиционными. В чем причина такого положения дел?

Практика включения в состав программ мероприятий с короткими периодами реализации сложилась еще в 1993–1995 гг. В условиях несовершенного бюджетного законодательства и при отсутствии механизмов финансового контроля, действительно, в этот период целевые программы были практически единственным способом обеспечения эффективного использования бюджетных ассигнований для проведения крупных праздников и памятных дат.

Но сейчас в России сформирована весьма жесткая система контроля за использованием бюджетных средств.

Поскольку видимых причин для финансирования праздничных мероприятий в составе целевых программ нет, логичным было бы проведение разного рода конференций и фестивалей в рамках текущей деятельности бюджетных учреждений. Однако, как и в 1993–1995 гг., в 2005–2006 гг. создаются подпрограммы, назначаются госзаказчики, ставятся цели и определяются критерии эффективности для проведения каждого праздника.

Приведенные примеры можно было бы считать недоразумением, исключением из правил, если бы другие программные мероприятия служили действительно фактором роста экономики за счет государственных инвестиций. В этом случае расходы капитального характера должны преобладать в структуре финансирования программ.

Однако этого не происходит, а сокращение объемов финансовых средств, выделяемых на инвестиционные проекты, приводит к тому, что программы утрачивают свою инвестиционную сущность, вследствие чего финансирование программного раздела федерального бюджета практически превращается в дополнительный источник субсидирования регионов.

До 2004 г. включительно федеральные целевые программы по содержанию слабо отличались от других видов бюджетных затрат, включая различные виды финансовой помощи, расходы капитального характера по ним составляли всего 15–20%. Но даже в настоящее время, когда формально капитальные вложения преобладают в структуре затрат программного раздела бюджета, состав программных мероприятий все равно не позволяет говорить о преобладающем инвестиционном характере бюджетных расходов. Дело в том, что фактическое расходование средств осуществляется по таким мероприятиям, которые не подразумевают инвестиций в реальный сектор промышленности, что не позволяет говорить об эффективном инструментарии государственного регулирования экономики.

Согласно отчету Минэкономразвития «О ходе реализации федеральных целевых программ в 2008 году», в составе большинства из них под инвестициями подразумевается приобретение офисной техники, монтаж локальных вычислительных сетей или охранно-пожарной сигнализации, хотя такие расходы предусмотрены и в сметах на содержание бюджетных учреждений.

На наш взгляд, необходимо, чтобы в рамках федеральных целевых программ осуществлялись долгосрочные инвестиции, которые обеспечивают значительный экономический или социальный эффект.

Можно предположить, что перечисленные недостатки будут устранены в результате создания соответствующих ведомственных программ. Но в таком случае речь должна идти и о внесении изменений в состав мероприятий всех федеральных целевых программ, корректировке функций и полномочий их государственных заказчиков.

Допустим, что все целевые программы, оставшиеся в результате реформы федеральными, будут, во-первых, долгосрочными, а во-вторых, инвестиционными. Следует ли ожидать в этом случае, что объем государственных инвестиций по оставшимся программам возрастет? На наш взгляд, скорее произойдет обратное – на каждую вновь создаваемую ведомственную программу субъекты бюджетного планирования будут требовать дополнительных бюджетных ассигнований. Результат легко прогнозируем: рост текущих расходов бюджета вместо инвестиционных, практически означающий отказ от реальных возможностей воздействовать на экономический рост.

Еще одним недостатком существующей в настоящее время системы федеральных целевых программ следует считать отсутствие четких критериев оценки их результатов. Причиной является то, что в бюджетном законодательстве практически отождествлены понятия эффективности и экономности использования бюджетных средств, а под бюджетным контролем понимается проверка соответствия фактических расходов их целевому назначению по функциональной и экономической классификации.

Это ведет к осуществлению таких программных расходов, которые формально соответствуют адресному и целевому назначению, но с точки зрения экономической целесообразности являются недостаточно обоснованными.

Подчеркнем, что осуществление в рамках программ экономически нецелесообразных мероприятий становится возможным в силу отсутствия критериев оценки результатов целевых программ. Плановые показатели, цели и ориентиры большинства программ сформулированы таким образом, что допускают реализацию практически любых проектов при условии их соответствия утвержденной функциональной и экономической классификации расходов.

Так, например, в отчетах об исполнении разных программ в качестве критериев эффективности применяются следующие показатели:

– неукоснительное соответствие технического задания плану мероприятий по реализации программы;

– полученные результаты полностью соответствуют затратам на реализацию программы;

– полученные результаты реализации программы дали возможность сформулировать целевые индикаторы и показатели их выполнения.

Приведенные формулировки наглядно свидетельствуют об отсутствии у государственных заказчиков отчетливого представления о том, какие именно конкретные результаты должны быть получены при реализации программ и как их следует оценивать.

Следует считать недостаточно экономически обоснованными и результаты тех программ, где в качестве плановых ориентиров указываются количество проведенных мероприятий или численность участников.

Впрочем, нельзя утверждать, что попытки создания критериев оценки результатов программ не предпринимаются. Так, согласно отчету Минэкономразвития России, в рамках программы «Электронная Россия» в 2008 г. проведен мониторинг основных показателей результативности выполнения мероприятий, предложены рекомендации по использованию систем показателей и их внедрению. Однако далее в этом же отчете указывается, что на основании анализа выполненных работ были подготовлены рекомендации по корректировке целевых показателей самой программы «Электронная Россия». Смена целевых ориентиров в ходе реализации программы, тем более по итогам выполнения ее мероприятий, свидетельствует не столько о создании действенной системы оценки результатов, сколько о попытке подвести плановые задания под отчетные показатели.

Таким образом, за пятнадцать лет существования системы федеральных целевых программ в России так и не были сформулированы объективные принципы и параметры их мониторинга, применимые в разных условиях и на разных этапах. Проблема создания критериев оценки результатов ведомственных программ также ждет своего решения. Важнейшей причиной несоответствия ведомственных программ целям бюджетной реформы является несоответствие практических действий исполнителей результатам, зафиксированным в планах и отчетах. Директивы о необходимости применения программно-целевого подхода к осуществлению всех государственных расходов служат лишь причиной роста документооборота, но не повышения эффективности текущей деятельности бюджетных организаций.

Не так давно Постановлением Правительства РФ было утверждено «Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», в котором указывается, что ведомственные целевые программы как форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, а именно:

– взаимосвязь с функциональной и ведомственной классификацией и, как следствие, упрощение процедуры планирования и составления отчетности,

– сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора,

– возможность преобразования в федеральную целевую программу.

В Постановлении подчеркивается, что данный подход будет обеспечивать четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.

Однако перечисленные признаки ведомственных программ достаточно сложно отнести к преимуществам. Связь программ с функциональной и ведомственной классификации является обязательным условием также и сметного планирования, а сосредоточение ответственности за достижение результатов у одного администратора естественным образом вытекает из сути самого планирования – в рамках одного министерства.

Упомянутое преобразование ведомственной программы в федеральную будет принципиально невозможным в силу ограничений по применению федеральных целевых программ. Наконец, принятие решений о сокращении финансирования или досрочном прекращении программ в случае несоответствия индикаторам результативности возможно только после разработки этих индикаторов.

Таким образом, в настоящее время имеются существенные противоречия между целями и направлениями бюджетной реформы, с одной стороны, и практикой реализации целевых программ, с другой. Без устранения перечисленных недостатков, по нашему мнению, внедрение ведомственных целевых программ превратится в пустую формальность. Вместо повышения эффективности государственных расходов произойдет усложнение организационных процедур и документационного обеспечения, усиления бюрократизации бюджетного процесса.

В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2007 году от 30 мая 2006 года приоритетными целями признано улучшение качества жизни населения и создание условий для обеспечения позитивных структурных изменений в социальной сфере.

Главной целью социальной политики Администрации Московской области является последовательное повышение уровня жизни населения, обеспечение всеобщей доступности основных социальных услуг.

В Программе социально-экономического развития Московской области на среднесрочную перспективу поставлены задачи обеспечения достойного уровня жизни нетрудоспособных граждан, пенсионеров и других социально незащищенных групп населения, повышения эффективности социальных программ, совершенствования существующих механизмов предоставления социальной помощи, увязки бюджетных ассигнований с конкретными количественно измеримыми