Раздел 1. Общая характеристика юридической техники

Раздел 1. Общая характеристика юридической техники

Тема 1. Понятие, цели, значение, виды юридической техники. Законодательная техника

 

Понятие юридической техники. Соотношение с законодательной техникой и законодательной технологией.

Виды законодательной техники.

Средства и способы юридической техники.

Правовые акты.

 

Средства и способы юридической техники

В.Н. Карташов обращает внимание на необходимость разграничения понятий «средство» и «способ». При этом под средствами понимаются допустимые правом и законом предметы и явления, с помощью которых обеспечивается достижение поставленных целей и получение необходимых результатов. В.Н. Карташов относит к юридическим средствам юридические понятия, термины, конструкции и другие явления, выработанные юридической наукой и практикой. В настоящем пособии в качестве средств юридической техники рассматриваются также и юридические презумпции, перечисления, юридические фикции и юридические символы.

Способы, в свою очередь, понимаются как пути достижения намеченных целей и результатов с помощью конкретных средств и при наличии соответствующих условий и предпосылок законодательной практики.

Представляется правильным выделять следующие способы юридической техники:

способы структуризации;

способы логического изложения;

способы языкового изложения;

способы построения правового материала по степени обобщенности (абстрактный, казуистический);

способы связи между нормативными правовыми актами.

Предложенная классификация средств и способов юридической техники учитывает и интегрирует предложения с соответ ствующими коррективами таких ученых, как В.Н. Карташов, С.С. Алексеев, Ю.А. Тихомиров, Д.А. Керимов.

 

Правовые акты

Правовой акт — это письменный документ, принятый уполномоченным субъектом права, имеющий официальный характер, направленный на регулирование общественных отношений.

Посредством издания правовых актов осуществляется правовое регулирование и упорядочение общественных отношений. Их можно разделить на следующие группы:

нормативные правовые акты. Речь идет в первую очередь о законах и подзаконных актах;

правоприменительные (индивидуальные) акты, издаваемые уполномоченными органами, организациями и должностными лицами;

интерпретационные акты (акты толкования);

правореализационные акты (акты реализации права).

По юридической силе нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы, в свою очередь, также не являются однородной массой, а выстраиваются в определенную иерархию. Интересна в этом отношении позиция В.А. Толстика, который подразделяет законы на восемь уровней:

1-й уровень - глава 1 Конституции Российской Федерации;

2-й уровень - главы 2, 9 Конституции Российской Федерации;

3-й уровень - главы 3-8 Конституции Российской Федерации, законы о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации;

4-й уровень - законы, принятые на референдуме;

5-й уровень - федеральные конституционные законы;

6-й уровень - федеральные кодифицированные законы;

7-й уровень - некодифицированные федеральные законы, которым законодатель придал иерархический приоритет перед другими законами;

8-й уровень - федеральные законы, не имеющие приоритета перед другими законами.

Следует, по-видимому, дополнить данный перечень законами субъектов Российской Федерации.

Правовым актам присущи определенные признаки:

это письменный документ, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации;

официальный характер;

его издание допускается строго в пределах компетенции органа, организации, должностного лица;

предназначен для регулирования общественных отношений;

обладает общеобязательностью.

 

Акты толкования

Акт толкования — это правовой акт, принятый компетентным государственным органом, должностным лицом или другим субъектом права и содержащий разъяснение норм права.

По внешней форме различают письменные и устные акты толкования.

В зависимости от количества ситуаций, на которые рассчитан акт, различают: акты нормативного толкования, например разъяснения пленума Верховного Суда Российской Федерации, и акты казуального толкования, рассчитанные на однократное применение относительно конкретного случая, например разъяснения, содержащиеся в решении суда.

По юридической силе различают акты официального (решения Конституционного суда Российской Федерации о толковании Конституции России) и акты неофициального толкования (разъяснения, содержащиеся в речи адвоката в судебном разбирательстве).

Дискуссионным является вопрос о границах судебного правотворчества. По сути, в основе дискуссии лежит отсутствие правового регулирования границ интерпретационной и правотворческой деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Спорным является наличие в решениях Конституционного Суда обязательных установок о путях законодательного решения проблемных вопросов.

Особенности актов официального толкования:

не устанавливают новых норм права, не отменяют и не изменяют действующих юридических норм;

имеют юридическую силу и практическое значение только в течение срока действия толкуемой нормы права;

содержат указания на то, как следует понимать и применять действующие юридические нормы;

обладают государственной обязательностью, что обусловлено наличием у издающих их органов государственно-властных полномочий;

адресованы, как правило, органам, применяющим право, а не субъектам, действия которых непосредственно регулируются нормой.

 

Акты реализации права

Под реализацией права традиционно понимается претворение (воплощение) норм права в правомерное поведение субъектов правоотношения.

Правореализационная деятельность требует соответствующего документального сопровождения. Эту задачу выполняют акты реализации права. Например, гражданин собирается реализовать свое право на отчуждение принадлежащего ему имущества. Для этого он заключает договор купли-продажи, который, таким образом, является актом реализации права.

Следовательно, акты реализации права — это документы, юридически оформляющие правомерное поведение субъектов правоотношений при исполнении, соблюдении, использовании правовых предписаний.

Среди актов реализации права наиболее распространены:

договоры и односторонние сделки;

исковые заявления, заявления, кассационные жалобы и другие документы, направляемые в суды;

обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

доверенности и др.

 

Виды юридических терминов

В научной литературе выделяется три разновидности юридических терминов:

общеупотребительные (характеризуются тем, что употребляются в обыденном смысле и понятны всем; например, закон, человек);

специально-технические (отражают область специальных знаний — медицины, экономики, сельского хозяйства и др.; например, эвтаназия, правила техники безопасности);

специально-юридические (обладают особым правовым содержанием; например, исковая давность, необходимая оборона).

Доктор юридических наук С.С. Алексеев считает, что к законодательной (юридической) технике принадлежат лишь специальные юридические термины. Данная позиция представляется не совсем верной. Законодательная техника понимается как система средств и способов, используемых для создания законов. Общеупотребительные и специально-технические термины несут в себе определенную смысловую нагрузку и включаются в тексты законов. Следовательно, они наряду со специально-юридическими терминами используются при создании законов и являются средством законодательной техники. Поэтому выводить их за пределы законодательной техники представляется неправильным. Лингвистические исследования показывают, что более 80 % используемых в нормативных правовых актах слов и словосочетаний являются общеупотребительными.

Юридические термины можно классифицировать также по следующим основаниям:

по источнику возникновения: русскоязычные и иностранные;

по степени конкретности: требующие толкования и однозначные;

по степени сложности: односоставные и многосоставные;

по происхождению: закрепленные в законодательстве и выработанные юридической наукой.

Важным представляется вопрос, в каких случаях требуется нормативное определение терминов и понятий в тексте закона. Например, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» их 61. Кроме того, многие из данных определений получают дальнейшую конкретизацию в других статьях закона. Так, статья 2 содержит определение предвыборной агитации: это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью победить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)». Далее, статья 48 дает широкий перечень действий, подпадающих под понятие предвыборной агитации. Ситуация, когда довольно полное определение еще более подробно расшифровывается в тексте закона, является нетипичной для российского законодательства.

Учитывая мнения различных ученых можно выделить следующие случаи, требующие нормативного определения терминов:

если термин имеет несколько значений;

если термин употребляется в законе в более узком или существенно ином значении по сравнению с общепринятым;

если термин употребляется в законе в несколько ином значении, нежели в законах иной отрасли права (это возможно лишь в исключительных случаях);

если по поводу того или иного термина в научной литературе существуют различные прения, позиции;

если термин носит специально-юридический характер и не определен в другом (равном или более высоком по юридической силе) законе. В том случае, если термин определен в нормативном правовом акте более низкого уровня, это не является препятствием для дачи дефиниции.

Понятия и термины, используемые в российском законодательстве, можно разделить на две группы: полные (развернутые) определения и определения сокращенные. К развернутым определениям относятся такие, которые содержат родовые и видовые признаки определяемого предмета или явления, его цели, задачи. Высокое качество этих определений объясняется длительностью их применения, проверенностью на практике. Сокращенные определения указывают, как правило, лишь разновидности определяемых понятий либо дают их полное наименование, не раскрывая при этом содержания.

 

Юридические презумпции

Многие ученые указывают в качестве одного из средств законодательной техники также юридические презумпции. Презумпция в переводе с латинского языка означает предположение. Это абстрактное положение, где на основе отдельных частных признаков, ситуаций путем умозаключения делается общий вывод.

Юридическая презумпция — это средство законодательной техники, выражающееся в предположении наличия определенных фактов, явлений, ситуаций, связей, которые признаются истинными, пока не доказано обратное.

Основное свойство юридической презумпции — это предположительный характер.

Профессор В.К. Бабаев выделяет два вида юридических презумпций:

общеправовые (признанные во всех отраслях права), которые фактически стали принципами права и, по мнению ученого, вряд ли могут рассматриваться в качестве средства законодательной техники:

презумпция истинности и целесообразности норм права;

презумпция добропорядочности;

презумпция знания законов;

презумпция правосубъектности лиц.

2) презумпции как средства законодательной техники. По значимости они не достигают уровня презумпций-принципов (например, презумпция отцовства, презумпция смерти лица, безвестно отсутствующего свыше пяти лет и др.).

Представляется, что к средствам законодательной техники следует относить обе разновидности юридических презумпций. Данная позиция обусловлена тем, что обе разновидности презумпций используются при подготовке законов независимо от того, являются они универсальными или носят специальный характер.

 

Правовые аксиомы

Правовые аксиомы — это положения, которые не требуют доказательств в юридическом процессе. В отечественной юридической науке этот термин появился в 60-е гг. прошлого столетия. Хотя многие аксиомы были известны с глубокой древности: никто не может быть судьей в собственном деле; никто не может передавать другому больше прав, чем имел бы сам; никто не обязан сам себя обвинять; всякое сомнение толкуется в пользу обвиняемого; закон обратной силы не имеет и т.д.

Как отмечает Т.В. Кашанина, правовые аксиомы упрощают правовое регулирование, делая законодательство более доступным для граждан.

Ученые не пришли к единому выводу: следует относить правовые аксиомы к средствам юридической техники или нет. Учитывая большое значение правовых аксиом в правотворчестве правоприменении, правореализации и толковании права, представляется более правильным все же считать их одним из элементов юридической техники.

 

Юридические символы

Средством законодательной техники являются также юридические символы, с помощью которых закрепляются государственно-правовые веления. Юридические символы используются законодателем довольно часто. В качестве примера можно привести Федеральные конституционные законы от 25.12.2000 г. № 1-ФКЗ «О государственном флаге Российской Федерации» и от 25.12.2000 г. № 2-ФКЗ «О государственном гербе Российской Федерации».

А.В. Никитин выделяет следующие признаки юридических символов:

это искусственный знак, представляющий собой отличительную примету, художественный образ, видимое, реже — слышимое образование;

создаются или санкционируются государством в особом процессуальном порядке и охраняются государством;

применяются в порядке, установленном законом;

служат для выражения и закрепления социально значимого юридического содержания.

На основании вышеуказанных признаков ученый предлагает следующее определение юридического символа — это создаваемый или санкционируемый государством условный образ, представляющий собой видимое или слышимое культурно-ценностное образование, которому субъект правотворчества придает особый политико-правовой смысл; охраняемый государством и используемый в особом процедурном порядке.

В качестве требований к использованию юридических символов выделяются следующие:

наглядность;

лаконичность;

доступность для восприятия;

сочетаемость с текстом закона.

Представляет интерес классификация юридических символов, предложенная А.В. Никитиным:

по способу внешнего восприятия: предметные символы (флаг, печать); символы-действия (церемония поднятия флага); изобразительные (герб); звуковые (гимн); языковые (текст гимна);

по смысловому значению: предупреждающие, запрещающие, предписывающие, информационно-указательные и др.;

по сфере общественных отношений: символы в сфере экономики, образования и т.д.

Значение юридических символов проявляется в следующем:

облегчают унификацию права;

обеспечивают типизацию юридически значимого поведения (например, дорожные знаки).

 

Перечисления

Перечисление является средством законодательной техники, позволяющим располагать в определенном порядке в виде списка совокупность предметов или явлений (обстоятельств, действий, органов, лиц, условий применения и т.п.) в тексте закона. Перечисление имеет цель упорядочить изложение положений закона и тем самым облегчить его понимание.

А.С. Пиголкин классифицирует перечисления следующим образом:

1) по порядку расположения составных частей:

в строгом соподчинении составных частей;

без строгого соподчинения (последовательность не имеет юридического значения);

по степени полноты перечисления:

исчерпывающий перечень (не допускает расширенного толкования);

примерный перечень;

по форме:

перечисления, оформленные в виде сплошного текста (разделение составных элементов запятой);

перечисления, в которых каждый компонент располагаетсяс нового абзаца или обозначается цифрой или буквой.

Пример.

Исчерпывающее перечисление со строгим соподчинением составных частей (пункт 1 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»):

«1. В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии, комиссии референдума:

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

избирательные комиссии субъектом Российской Федерации;

избирательные комиссии муниципальных образований;

окружные избирательные комиссии;

территориальные (районные, городские и другие) комиссии;

участковые комиссии».

Исчерпывающее перечисление без строгого соподчинения составных частей (пункт 5.2. статьи 56 вышеназванного Федерального закона):

«5.2. Зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях:

а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов списков кандидатов;

б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;

в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями;

г) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов».

Примерный перечень (пункт 3 статьи 48 вышеназванного Федерального закона):

«3. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума может проводиться:

а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

б) посредством проведения агитационных публичных мероприятий;

в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

г)  иными не запрещенными законом методами».

Правильное использование перечислений делает изложение правового материала боле ясным, четким. Отрицательной же стороной перечислений можно признать увеличение объема законодательного акта.

 

Правовой язык и язык права

Профессор Н.А. Власенко указывает на необходимость разграничения понятий правовой язык и язык права. При этом к правовому языку ученый относит весь словарный запас юриспруденции, всю систему слов и терминов, которыми оперирует право в разнообразных проявлениях (язык текстов нормативных правовых актов, индивидуальных актов, документальный язык, юридические профессионализмы и т.д.). Язык права является более узким понятием и включает лишь лексически запас (арсенал) нормативных правовых актов и актов официального толкования. По аналогии языком закона мы будем считать весь лексический запас того или иного закона.

В литературе высказывалось мнение, что юридический язык (правовой язык) включает в себя:

язык юридической науки;

язык юридической практики (нормативных правовых актов и правоприменительных актов);

юридический разговорный язык.

При изложении текста закона следует учитывать особенности стиля законодательных актов, который будет существенным образом отличаться, например, от стиля художественных произведений или публицистических работ. Профессор Д.А. Керимов выделяет следующие черты стиля законодательного акта:

директивность, выражающаяся в его обязательных, властных, волевых формулировках;

официальность, выражающаяся в том, что закон закрепляет суверенную волю государства, а также в том, что закон принимается высшим государственным органом, подписывается официальным должностным лицом, публикуется в официальных изданиях;

сдержанность, исключающая пафосность, пышность, торжественность.

Данный перечень, безусловно, является открытым. Для стиля законодательных актов характерна также властность, лаконичность, убедительность. Кроме того, законы, как правило, имеют значительные отраслевые особенности, что накладывает отпечаток на их стиль. Так, Конституция как основной закон должна содержать некоторые элементы торжественности и пышности в отличие от законов, регулирующих узкоспециальные вопросы (например, Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи»).

Конституционным Судом Российской Федерации в решениях неоднократно выражалась правовая позиция, согласно которой общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

 

Отсылочные нормы

Отсылки являются наиболее распространенным видом связи нормативных правовых актов. Отсылки можно классифицировать следующим образом:

1. По юридической силе нормативных правовых актов, к которым делается отсылка:

а) отсылки к нормативным правовым актам более высокой юридической силы;

б) отсылки к нормативным правовым актам равной юридической силы;

в) отсылки к нормативным правовым актам более низкой юридической силы.

2. По степени конкретизации:

а) отсылки к неопределенному законодательному акту;

Пример.

«Избирательное объединение — политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня» (пункт 25 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

б) отсылки к определенному законодательному акту;

Пример.

«Отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, регулируются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О референдуме РФ» и настоящим законом» (пункт 2 статьи 11 вышеназванного Федерального закона);

в) отсылки к отдельным нормам права;

Пример.

«Документы, указанные в пунктах 1—3 настоящей статьи, кандидат (кроме кандидата, выдвинутого в списке кандидатов) обязан представить лично» (пункт 5 статьи 33 вышеназванного Федерального закона).

3. По сфере действия нормативных правовых актов, к которым делается отсылка:

а) отсылки к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации;

Пример.

«Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей» (пункт 2 статьи 40 вышеназванного Федерального закона).

б) отсылки к федеральным нормативным правовым актам;

Пример.

«Федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам» (пункт 2 статьи 14 Федерального закона);

в) отсылки к международным нормативным правовым актам и договорам;

Пример.

«На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными...» (пункт 10 статьи 4 Федерального закона).

Малоисследованным является вопрос о том, в каких случаях использование отсылки является оправданным и необходимым. Так, доктор юридических наук В.М. Сырых выделяет два таких случая:

когда нормативное предписание, на которое ссылается законодатель, находится в другом нормативном правовом акте, выпадающем из общей связи нормативных актов, и самим интерпретатором может быть не обнаружен;

когда законодатель хотел особо подчеркнуть важность нормативных предписаний, находящихся за пределами данного закона, при применении норм проектируемого закона.

Данный список может быть расширен. Так, оправданно использование отсылок с целью избежания дублирования правовых предписаний. В то же время возникает опасность злоупотреблений отсылками, что нередко встречается в законодательстве. Примером может служить такая отсылка: «Лица путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом препятствующие свободному осуществлению гражданином РФ права избирать и быть избранным... несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами». Данное положение несет лишь информационную нагрузку, но никак не регулятивную или охранительную.

Распространенными ошибками при изложений отсылочных норм являются:

формулирование отсылки к правовой норме, которая, в свою очередь, содержит отсылку;

отсылка к нормативному правовому акту, который уже признан утратившим силу;

неправильное указание реквизитов, в том числе наименования, нормативного правового акта, к которому делается отсылка.

Неправильное построение отсылочных норм приводит к несогласованности проектируемого акта с действующим законодательством, правовое регулирование становится разбалансированным и противоречивым.

 

Иные способы связи

Бланкетные нормы, как и отсылочные, не содержат в своей структуре полного изложения тех или иных предписаний, но указывают на другие правовые установления, которые приняты или могут быть приняты. Отличие бланкетных норм от отсылочных состоит в том, что если любую отсылочную норму можно сформулировать как определенную, включив в нее соответствующие части других правовых норм, то с бланкетной нормой этого сделать нельзя, поскольку такие части могут не существовать (например, правила пользования служебным транспортом).

Пример.

«Нарушение ветеринарных правил, повлекшее распространение эпизоотии или иные тяжкие последствия, - наказывается...» (пункт 1 статьи 249 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Довольно часто в законах и подзаконных актах содержатся нормативные предписания уполномоченным органам принять или разработать тот или иной нормативный правовой акт или осуществить правовое регулирование определенной области общественных отношений. Подобные предписания могут также содержать указание на сроки принятия необходимых актов и их форму.

Пример.

«Поручить Правительству Российской Федерации разработать нормативные правовые акты, предусмотренные настоящим Федеральным законом, и привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом» (пункт 4 статьи 30 Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).

В.М. Сырых выделяет следующие требования формулирования поручений-предписаний принять нормативные правовые акты:

в поручениях указывать только вопросы, требующие нормативно-правового регулирования;

называть орган, которому предлагается подготовить соответствующий нормативно-правовой акт;

устанавливать дату и срок, в течение которого органы должны подготовить и принять соответствующий нормативно-правовой акт.

Указание на нормативный правовой акт, во исполнение которого принят тот или иной закон или подзаконный акт, также имеет большое значение. Как отмечает В.М. Сырых, такие указания закрепляют иерархические связи между нормативными правовыми актами, определяют законодательную основу действующих актов, фиксируют наиболее глубокую степень связанности между нормативными правовыми актами, регулирующими одну сферу общественных отношений.

Пример.

«Настоящий Федеральный конституционный закон в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (преамбула Федерального конституционного закона от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).

Данный способ связи между нормативными правовыми актами в большей степени характерен для подзаконных нормативных правовых актов, нежели для законов. Более того, учитывая, что подзаконные акты принимаются именно в развитие положений законов, такое указание на нормативный правовой акт, во исполнение которого принят подзаконный акт, является обязательным.

Тема 19. Планирование законотворческой работы

1. Понятие и значение планирования законотворческой работы

Создание эффективной правовой системы требует научно-обоснованного перспективного планирования законодательных работ.

Под планированием законодательной деятельности принято понимать деятельность по формированию программы внесения, рассмотрения, принятия и одобрения проектов законов.

Планы законопроектных работ позволяют комплексно подходить к законодательному регулированию общественных отношений с выделением его приоритетных направлений в зависимости от социальных потребностей.

Планирование законотворческой деятельности положительно влияет на качество разрабатываемых законопроектов, поскольку в определенной степени даже понуждает разработчиков более тщательно определять необходимость регулирования тех или иных общественных отношений, не выходить за рамки компетенции законодательных органов субъектов Федерации и сократить возможность противоречия нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству.

Планирование, как правило, бывает текущее - на один год и перспективное — сроком на два и более, в Планах определяются основные направления развития законодательства субъектов Российской Федерации.

 

2. Организация работы по планированию

Предложения, включенные в перспективные планы законопроектных работ, учитываются и конкретизируются при подготовке текущих планов.

Вопросы для включения в текущие и перспективные планы законопроектных работ разрабатываются депутатами, комитетами и комиссиями законодательных органов субъектов Российской Федерации, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, обладающими правом законодательной инициативы.

Законопроекты, содержащиеся в плане, должны иметь название и краткое изложение предмета регулирования. Это дает более полную информацию о проектируемых законах.

Как правило, планы законопроектных работ включают в себя крупные тематические разделы, соответствующие в основном главным сферам жизнедеятельности общества: государственное строительство, экономика, социальная сфера, дорожное хозяйство, жилищная политика и другое. Обязательно указываются конкретные исполнители, которым поручается подготовка законопроектов проектов или мероприятий. Это могут быть структурные подразделения органов государственной власти, парламентские комитеты и научные учреждения.

Сроки, устанавливаемые для подготовки законопроектов, должны предусматривать время, достаточное для подготовки концепции, ее обсуждения и оформления в положения конкретного законопроекта.

В планах законопроектных работ необходимо выделять акты, требующие первоочередного принятия, а затем указывать законопроекты, которые необходимо принять в дальнейшем.

Для того чтобы запланированные проекты нормативных правовых актов были успешно утверждены, необходимо надлежащим образом их разработать.

Процесс подготовки проектов нормативных правовых актов состоит из нескольких стадий:

выявление проблемы, требующей правового урегулирования. Определение целей, которые будут достигнуты в связи с принятием нормативного правового акта;

анализ действующего законодательства. Позволит учесть опыт урегулирования проблемы на федеральном и региональном уровнях, избежать дублирования;

разработка концепции нормативного правового акта;

оформление текста проекта нормативного правового акта и сопроводительных документов;

экспертная оценка (лингвистическая, правовая и т.п.);

в случае целесообразности учет общественного мнения (слушания, опрос и т.п.);

обсуждение со всеми заинтересованными лицами;

8) доработка нормативного правового акта с учетом замечаний и дополнений.

Планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов, регулирующих отношения, не входящие в предмет закона, может воспрепятствовать нарушению компетенции Российской Федерации и ее субъектов при принятии нормативных правовых актов. Планирование делает эффективной и своевременной работу по «расчистке» законодательства: устранению множественности актов, ликвидации устаревших или дублирующих друг друга актов, систематизации законодательства.

 

Этапы правового мониторинга

Вовлечение структур гражданского общества (таких, как научное сообщество, общественные объединения, корпоративные организации, СМИ и т.д.) в работу по правовому мониторингу способствовало бы повышению качества и эффективности законодательной и правоприменительной деятельности за счет использования интеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спектра социальных интересов при подготовке законов и на стадии их реализации; снижению степени отчуждения между властью и населением; повышению уровня общественного согласия и снижению остроты социальных конфликтов; преодолению сложившихся традиций правового нигилизма с помощью формирования у людей чувства сопричастности к процессам правотворчества и правореализации и ответственности за их результаты, повышения доверия к законодателю и правоприменителю.

Проведение правового мониторинга предполагает следующие этапы:

Определение и конкретизация цели мониторинга, соответственно - выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения.

Определение объекта мониторинга с учетом конкретизации его цели.

На этой стадии необходимо «собрать» весь нормативный массив, касающийся выбранного объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общест<