Европейская Хартия местного самоуправления и законодательство Российской Федерации.

Российская Федерация присоединилась к Европейской Хартии местного самоуправления путем подписания и последующей ратификации. Однако это не значит, что все положения Хартии должны немедленно и неукоснительно выполняться на территории РФ. Можно указать на три группы ограничений юридической силы Хартии и ее отдельных положений на территории РФ.

Первая группа ограничений проистекает из высшей юридической силы Конституции РФ и Федеральных Конституционных законов по отношению к ратифицированным международным договорам РФ.

В политической и правовой публицистике принято ссылаться на статью 15 Конституции РФ, часть 4 которой гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».2 Однако часть 1 той же статьи Основного Закона устанавливает, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ».2

Поскольку в соответствии с федеральным законом № 101-ФЗ от 15.05.1995 «О международных договорах Российской Федерации» ратификация международных договоров Российской Федерации производится в форме принятия федерального закона, то такой закон не может иметь высшую юридическую силу ни по отношению к Конституции РФ, ни по отношению к Федеральным Конституционным законам. Федеральный закон, ратифицирующий международный договор РФ, создает такие юридические последствия, которые связаны с превращением правовых норм, содержащихся в ратифицируемом международном договоре, в нормы федерального закона. Вместе с тем, из смысла статьи 15 (ч. 4) Конституции РФ следует, что международный договор РФ, ратифицированный федеральным законом, будет иметь высшую юридическую силу по отношению к прочим федеральным законам и иным нормативно-правовым актам, обладающим менее высокой юридической силой.

Таким образом, правовые нормы, содержащиеся в ратифицированных международных договорах РФ должны применяться, если они не противоречат Конституции РФ и Федеральным Конституционным законам РФ. В случае с нормами Европейской Хартии местного самоуправления речь идет, очевидно, о нормах, содержащихся в статьях главы 8 Конституции РФ.

Вторая группа ограничений связана с не обязательностью немедленного исполнения всех правовых норм, содержащихся в ратифицированных международных договорах, обладающих признаками не самоисполнимых договоров, о чем говорилось выше. Осознавая, что Европейская Хартия местного самоуправления окажется не самоисполнимым договором для государств, которые присоединятся к конвенции, авторы Хартии предусмотрели в ее тексте механизмы постепенной реализации отдельных ее норм в разных государствах.

Поэтому третья группа ограничений юридической силы Хартии вытекает из текста самого этого документа. Так, уже статья 1 устанавливает условный характер соблюдения обязательств, содержа отсылочную норму на статью части II того же документа: «Стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и объеме, как это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии».1

Упомянутая в отсылочной норме статья 12 (ч. 1) требует от государств, подписавших Хартию, соблюдать отнюдь не все пункты части II, а только 20 из них, хотя оговаривается, что 10 пунктов должны относиться к числу наиболее принципиальных, список которых приводится в той же части статьи 12. Часть 2 той же статьи свидетельствует, что пункты, которые будут соблюдаться с момента присоединения к Хартии, каждое государство выбирает самостоятельно, и при сдаче ратификационной грамоты на хранение уведомляет Генерального секретаря Совета Европы о том, какие именно пункты выбраны. В последствии то же государство может уведомить Генерального секретаря Совета Европы о принятии на себя обязательства по соблюдению еще одного или нескольких пунктов, и такие обязательства рассматриваются как составная часть ратификации.

В тексте части II Хартии предусмотрено еще одно важное ограничение ее действия в зависимости от воли государств, подписывающих конвенцию. Так, статья 13 декларирует, что «принципы местного самоуправления, содержащиеся в настоящей Хартии, распространяются на все существующие, на территории Стороны категории органов местного самоуправления»1. Но и здесь есть возможность ограничения: «При сдаче на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении каждая Сторона может указать категории органов местного или регионального самоуправления, которыми она намерена ограничить применение настоящей Хартии, или те категории, которые она намерена исключить из сферы применения Хартии».

Наконец, в тексте части III, трактующей заключительные положения, также имеется возможность ограничения действия Хартии, сформулированная в форме территориальной оговорки. Статья 13 предусматривает, что «в момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии, одобрении или присоединении к Хартии любое государство может указать территорию или территории, в отношении которых будет применяться настоящая Хартия»1.

Итак, Европейская Хартия местного самоуправления имеет важное значение для законодательства Российской Федерации, являясь международно-правовым источником российского муниципального права. Однако Конституция РФ и Федеральные Конституционные законы РФ имеют по отношению к Хартии высшую юридическую силу, что касается, в том числе, и правовых норм, содержащихся в статьях главы 8 Конституции РФ. Кроме того, самим текстом Хартии определено, что с момента ее ратификации государство обязано соблюдать не все нормы, а только изложенные в определенном числе пунктов текста Хартии.

Несмотря на указанные ограничения, руководство Российской Федерации придает большое значение постепенной реализации положений Хартии, которая признается ориентиром развития муниципального права России. Об этом свидетельствует и тот факт, что проект нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прошел экспертизу в европейских экспертных организациях, в том числе, на предмет соответствия духу и букве Европейской Хартии местного самоуправления.

22. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления: классификация, содержание, юридическое значение.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Особая роль принадлежит здесь Конституционному Суду РФ. Судебно-конституционный контроль является важным средством реализации конституционной доктрины демократического развития российской государственности и одновременно универсальным институтом разрешения социальных противоречий и конфликтов в системе властеотношений. Формулируя правовые позиции, Конституционный Суд не только выступает хранителем Конституции, ее основополагающих принципов и ценностей, получающих свое воплощение в конституционных институтах российской государственности, он осуществляет в конечном счете - в рамках установленных судебно-конституционных процедур - и "преобразовательную" функцию по разработке и модификации конституционно-правовой доктрины развития государственности.

В этой связи далеко не случайно вопросы российской государственности, организации и функционирования государственной и муниципальной власти занимают в практике Конституционного Суда одно из центральных мест. Достаточно сказать, что сама категория "публичная власть", не имеющая формально-юридического закрепления, была конституциализирована в решениях Конституционного Суда РФ в качестве родового понятия по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в Российской Федерации <1>. При этом основой методологического подхода Конституционного Суда РФ к разрешению соответствующих вопросов явился принцип баланса централизации и децентрализации, требующий установления для каждой сферы общественных отношений разумной меры публично-властного воздействия и саморегулирования.

Конституционный Суд РФ как орган конституционного контроля обладает специфическим инструментарием трансформации конституционной модели местного самоуправления на уровень конкретных нормативно обязывающих предписаний, в результате чего становится возможным его активное участие в институциональной, функциональной и даже - в какой-то степени - в политико-правовой "рихтовке" муниципально-правовой действительности. Это становится, в свою очередь, основой для оценки отдельных норм и институтов муниципального права с точки зрения их соответствия сформулированным в Конституции РФ идеалам демократического, правового, федеративного, социального государства.

Чаще всего соответствующие решения Конституционного Суда РФ были связаны с проверкой конституционности положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в различных его редакциях: 8 решений состоялось уже по Федеральному закону в редакции 2003 г., а всего было принято 24 решения по данному Закону.