Статья 328. Основания для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

 

Сущность и значение пересмотра в порядке надзора. Право на обращение в суд надзорной инстанции и его субъекты. Возбуждение производства в суде надзорной инстанции.Суды, обладающие правом пересмотра судебных постановлений в порядке надзора, и распределение компетенции между ними. Процессуальный порядок и сроки рассмотрения дел в порядке надзора. Полномочия суда надзорной инстанции.

 

Понятие и сущность проверки судебных актов в порядке надзора в административном судопроизводстве. Для выполнения задачи по выявлению и устранению судебных ошибок в любом государстве законодатель стремится выстроить эффективную систему проверки и пересмотра судебных актов. При этом во внимание также принимается и необходимость обеспечения субъективного процессуального права всех заинтересованных лиц на оспаривание судебного акта, которое является неотъемлемым элементом конституционного права на судебную защиту. Вместе взятые указанные цели правового регулирования, будучи воплощенными в процессуальном законе, служат своего рода фундаментом для реализации таких принципов гражданского, арбитражного и административного судопроизводств, как законность, диспозитивность и доступность судебной защиты.

В современной российской системе проверки и пересмотра судебных актов в гражданском, арбитражном и административном судопроизводствах наряду с апелляцией и кассацией существует дополнительный (подстраховывающий), экстраординарный способ устранения судебной ошибки - надзорное производство.

Дополнительный (подстраховывающий) характер судебно-надзорной проверки судебного акта проявляется в том, что она позволяет устранять судебные ошибки, которые в силу тех или иных причин не были выявлены и устранены судами апелляционной и кассационной инстанций, чего нельзя полностью исключить даже при самой совершенной процессуально-правовой регламентации судопроизводства в первой, второй и третьей инстанциях.

Главная особенность судебного надзора состоит в том, что он является экстраординарным способом пересмотра актов правосудия. В основе признака экстраординарности применительно к способам проверки и пересмотра судебных актов лежит базовая характеристика объекта проверки - проверяемый акт правосудия должен быть вступившим в законную силу. Однако, характеризуя экстраординарность надзорного способа проверки судебных актов, необходимо указать как минимум еще на два принципиально важных параметра:

1. статус органа, наделенного правом осуществления проверки судебных актов в порядке надзорного производства;

2. основания обжалования судебного акта и одновременно отмены или изменения его по результатам проверки судом надзорной инстанции.

Таким образом, судебный надзор - это способ проверки судебных актов нижестоящих судов, направленный на исправление их ошибок, отвечающих критериям особой публичной значимости, и осуществление на этой основе руководства судебной практикой с целью обеспечения режима законности в сфере правосудия. Процедура осуществления функции судебного надзора образует самостоятельный процессуальный правоприменительный цикл административного судопроизводства - надзорное производство, которое включает в себя стадии возбуждения, подготовки к рассмотрению надзорных жалобы, представления и рассмотрения жалобы, представления в судебном заседании суда надзорной инстанции и заканчивается вынесением итогового правоприменительного акта - постановления Президиума ВС РФ. Что касается стадии подготовки надзорных жалобы, представления к рассмотрению в судебном заседании суда надзорной инстанции, то она носит преимущественно организационный характер и поэтому процессуальным законом, в отличие от аналогичной стадии производства в суде первой инстанции, практически не регламентируется.

2. Право на обжалование судебных актов по административным делам в порядке надзора и условия его реализации. Право на обжалование судебных актов по административным делам в порядке надзора - это предоставленная законом участникам административного судопроизводства возможность обратиться в Президиум ВС РФ с надзорными жалобой, представлением на вступившее в законную силу постановление суда первой, апелляционной или кассационной инстанции с целью исправления допущенных ими нарушений, отвечающих критерию особой публичной значимости, круг которых прямо закреплен законом.

Субъекты обжалования судебных актов по административным делам в порядке надзора. Круг лиц, имеющих право инициировать возбуждение судебно-надзорного производства, определен в ст. 332 КАС. В качестве субъектов, обладающих правом принесения надзорных жалобы, представления, могут выступать:

1. лица, участвующие в деле;

2. правопреемники лиц, участвующих в деле;

3. представители лиц, участвующих в деле, при соответствующем оформлении своих полномочий;

4. другие лица, если их права, свободы и законные интересы нарушены оспариваемым судебным актом.

Право лиц, не участвовавших в деле, обжаловать судебный акт, которым разрешен вопрос об их правах и обязанностях, в настоящее время в равной степени характерно и для гражданского процесса (ч. 1 ст. 391.1 ГПК), и для арбитражного процесса (ч. 1 ст. 308.1, ст. 42 АПК), и для административного судопроизводства (ч. 1 ст. 332 КАС) и корреспондирует с безусловным основанием для отмены судебного акта: согласно п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Эти лица должны обладать процессуальной право- и дееспособностью, несмотря на то, что не привлекались к участию в деле; из прилагаемых ими документов к надзорной жалобе должно явно следовать нарушение обжалуемым судебным актом их прав, свобод и законных интересов; административное дело, к участию в котором они не были привлечены судом и решение по которому затрагивает их права и интересы, должно быть подведомственно суду общей юрисдикции;

5) Генеральный прокурор РФ и его заместители имеют право обратиться с представлением в Президиум ВС РФ.

Однако их обращение с представлением в порядке надзора ограничено условием - ранее в деле должен был участвовать прокурор. При этом, как и при оспаривании судебных актов прокурором в апелляционном и кассационном порядках, для подачи надзорного представления не имеет значения, в какой форме прокурор участвовал в деле - путем обращения в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образованийили путем вступления в судебный процесс и дачи заключения по административному делу в случаях, предусмотренных КАС. Тем самым законодатель не делает для работников прокуратуры исключения по сравнению с другими участвующими в административном деле лицами, право обжалования решения для которых является производным от их статуса как лиц, участвующих в деле. В этом смысле можно говорить об унификации российского и международного процессуального права, поскольку и в российском, и в международном праве закрепляется единый подход к решению вопроса об условиях возникновения права обжалования решения.

Следует отметить, что действующее административное процессуальное законодательство не предоставляет Председателю ВС РФ и его заместителям право обращаться с представлением в надзорную инстанцию ни самостоятельно (по собственной инициативе), ни по инициативе лиц, обратившихся к нему с жалобой (заинтересованные лица) или представлением (прокурор). Дело в том, что в КАС отсутствуют нормы, аналогичные правилам, которые закреплены в ст. 391.11 ГПК. Согласно данной статье председатель ВС РФ или заместитель Председателя ВС РФ обладают правом внести в Президиум ВС РФ мотивированное представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора в целях устранения фундаментальных нарушений норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на законность обжалуемых судебных постановлений и лишили участников спорных материальных или процессуальных правоотношений возможности осуществления прав, гарантированных ГПК, в том числе права на доступ к правосудию, права на справедливое судебное разбирательство на основе принципа состязательности и равноправия сторон, либо существенно ограничили эти права.

Сроки на надзорное обжалование. Срок на подачу надзорных жалобы, представления составляет три месяца со дня вступления обжалуемого судебного акта в законную силу (ч. 2 ст. 333 КАС). Возможность восстановления пропущенного срока на подачу надзорных жалобы, представления, как и срока на кассационное обжалование, является ограниченной. По общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 95 КАС, для восстановления пропущенного срока лицу, его пропустившему, необходимо лишь одно условие - признание судом причины пропуска срока уважительной. Применительно к сроку на надзорное обжалование (как и на кассационное) закон устанавливает дополнительное условие, которое касается времени наступления обстоятельств, послуживших причиной пропуска: срок подачи надзорных жалобы, представления, пропущенный по уважительной причине лицом, обратившимся с такими жалобой, представлением, в том числе в связи с отсутствием у него сведений об обжалуемом судебном акте, по заявлению указанного лица может быть восстановлен судом надзорной инстанции только в случае, если эти обстоятельства наступили в период не позднее 12 месяцев со дня вступления обжалуемого судебного акта в законную силу или если заявление подано лицом, не участвовавшим в деле, о правах и об обязанностях которого суд принял судебный акт, со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о нарушении его прав, свобод и законных интересов обжалуемым судебным актом. По сути, данная норма вводит пресекательный срок на подачу заявления о восстановлении пропущенного срока на подачу надзорных жалобы, представления.

Единственным судебным органом, осуществляющим полномочия по судебному надзору (в том числе по административным делам), по действующему законодательству является Президиум ВС РФ (п. 1 ч. 1 ст. 7 Закона о Верховном Суде РФ, ч. 1 ст. 332 КАС).

КАС, в отличие от ГПК, предусматривает только один вариант обращения заинтересованных лиц в орган, осуществляющий пересмотр судебных постановлений в порядке надзора, - непосредственное обращение с надзорными жалобой, представлением в Президиум ВС РФ. Возможности опосредованного обращения в надзорную инстанцию (через Председателя ВС РФ или его заместителя) КАС не предусматривает.

С учетом экстраординарности судебного надзора как способа проверки судебных актов законодатель устанавливает три основания для обращения заинтересованных лиц, указанных в ч. 1, 3 ст. 332 КАС, с надзорными жалобой, представлением непосредственно в Президиум ВС РФ (ст. 341 КАС):

1. нарушение обжалуемым судебным актом прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;

2. нарушение обжалуемым судебным актом прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов;

3. нарушение обжалуемым судебным актом единообразия в толковании и применении судами норм права.

Действия суда надзорной инстанции на стадии возбуждения надзорного производства. Экстраординарный характер стадии надзорного обжалования предопределяет усложнение процедуры возбуждения дела в суде надзорной инстанции. В отличие от суда апелляционной инстанции на суд четвертой инстанции на стадии возбуждения надзорного производства возлагается обязанность не только проверить надзорную жалобу на соответствие требованиям, которые предъявляются к форме и содержанию (ст. 334 КАС), но и изучить материалы административного дела на предмет принятия решения о допустимости рассмотрения надзорных жалобы, представления в судебном заседании суда надзорной инстанции (ст. 337 КАС). С учетом этой специфики возбуждение надзорного производства осуществляется по итогам прохождения двух этапов. Рассмотрим этапы процедуры возбуждения дела в суде надзорной инстанции более подробно.

Первый этап - проверка соблюдения условий реализации права на подачу надзорной жалобы и порядка обращения в суд надзорной инстанции.

При поступлении надзорной жалобы суд надзорной инстанции обязан проверить соблюдение следующих условий реализации права на подачу надзорной жалобы:

вступило ли в законную силу обжалуемое судебное постановление;

обладает ли лицо, подавшее надзорные жалобу, представление, правом надзорного обжалования;

соблюдены ли сроки подачи надзорных жалобы, представления.

Помимо условий реализации права на обжалование необходимо проверить соблюдение порядка обращения в суд надзорной инстанции, а именно:

- соблюдены ли требования, предъявляемые к содержанию надзорной жалобы (ст. 334 КАС). У лиц, подающих надзорные жалобу, представление, могут возникнуть сложности в юридической квалификации допущенных нарушений законности, поэтому законодатель непосредственно в КАС (п. 1 ч. 1 ст. 335) исключил возможность возвращения надзорных жалобы, представления в двух случаях:

1) по причине неуказания жалобщиком на основания для пересмотра судебного акта в порядке надзора с приведением доводов, свидетельствующих о наличии таких оснований, а в случае, если основанием для пересмотра обжалуемого судебного акта в надзорных жалобе, представлении указывается на нарушение судом единства судебной практики, - неприведения примеров в подтверждение этих доводов;

2) в связи с неуказанием лицом, не принимавшим участия в административном деле, обжалующим решение, конкретных его прав, свобод и законных интересов, нарушенных этим решением;

оплачена ли надзорная жалоба государственной пошлиной;

соблюдены ли правила подсудности, установленные ч. 2 ст. 332 КАС.

Обязанности суда по вынесению определения о принятии надзорных жалобы или представления прокурора судьей надзорной инстанции КАС, как и действующий ГПК, не устанавливает. Однако представляется, что данное процессуальное действие суда надзорной инстанции по аналогии с апелляционным производством (ч. 3 ст. 301 КАС) должно оформляться в виде мотивированного определения, которое выносится судьей ВС РФ как один из возможных итоговых правоприменительных актов по результатам рассмотрения вопроса о принятии соответствующих надзорных жалобы, представления. Таким образом, на первом этапе надзорные жалоба или представление проверяются на предмет наличия оснований к их возвращению.

На втором этапе надзорные жалоба или представление изучаются в порядке ст. 336 - 339 КАС. Переход ко второму этапу естественно связан с отсутствием оснований для возвращения надзорных жалобы или представления.

Цель деятельности судьи на этом этапе заключается в выяснении возможности передачи надзорной жалобы (представления) для рассмотрения по существу в судебном заседании суда надзорной инстанции. Такая возможность связывается с предварительным установлением судьей надзорной инстанции, изучавшим поступившую надзорную жалобу (представление), наличия оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного постановления (ст. 341 КАС).

Законом определяется должностное лицо, которое изучает надзорные жалобу или представление прокурора на данном этапе, - это судья ВС РФ единолично.

Сроки изучения надзорных жалобы или представления прокурора на данном этапе зависят от уровня сложности дела и от того, истребовалось ли дело из нижестоящего суда.

Надзорные жалоба, представление рассматриваются в ВС РФ не более чем два месяца, если дело не было истребовано, и не более чем три месяца, если дело было истребовано, не считая времени со дня истребования дела до дня его поступления в ВС РФ.

Председатель ВС РФ, заместитель Председателя ВС РФ в случае истребования дела с учетом его сложности могут продлить срок рассмотрения надзорных жалобы, представления, но не более чем на два месяца.

На этом этапе судья соответствующей надзорной инстанции обладает следующими полномочиями:

1) определить, достаточно ли представленных материалов с надзорными жалобой или представлением прокурора для вынесения одного из определений, указанных в ст. 338, 339 КАС;

2) определить необходимость истребования материалов дела, что повлечет в соответствии со ст. 336 КАС увеличение сроков для вынесения одного из определений, указанных в ст. 338, 339 данного Кодекса. По действующему законодательству (ГПК, АПК, КАС) органы прокуратурыправом истребования материалов дела по рассмотренному делу не обладают. Административное дело истребуется судьей суда надзорной инстанции лишь в том случае, если из содержания надзорной жалобы (представления прокурора) и приложенных к ней документов вытекает предположение о том, что обжалуемый судебный акт нарушает:

· права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;

· права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы;

· единообразие в толковании и применении судами норм права.

На данном этапе судья, рассматривающий надзорную жалобу (представление), может лишь предполагать наличие вышеуказанных существенных нарушений;

Судья ВС РФ вместе с вынесенным им определением передает надзорные жалобу, представление и дело в Президиум ВС РФ.

Окончание этапа изучения надзорных жалобы или представления прокурора может осуществляться в двух формах:

1) отказ в передаче надзорных жалобы или представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции. В случае вынесения определения судьи об отказе в передаче надзорных жалобы или представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции надзорные жалоба или представление прокурора, а также копии обжалуемых судебных постановлений остаются в суде надзорной инстанции;

2) передача надзорных жалобы или представления прокурора с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

Оба этих действия должны быть оформлены судебным определением, требования к которому содержатся в ст. 338 и 339 КАС соответственно.

Надзорные жалоба, представление рассматриваются в заседании Президиума ВС РФ.

А. Условием легитимности проведения заседания Президиума ВС РФ является соблюдение кворума. Согласно ч. 4 ст. 6 Закона о Верховном Суде РФ заседание Президиума ВС РФ считается правомочным, если на нем присутствуют большинство членов Президиума ВС РФ. В отсутствие прямого указания закона данная норма не может быть истолкована иначе как предусматривающая кворум в виде простого большинства членов коллегиального органа.

В состав Президиума ВС РФ входят Председатель ВС РФ, заместители Председателя ВС РФ и судьи ВС РФ в количественном составе, определяемом Регламентом ВС РФ (ч. 1, 3 ст. 6 Закона о Верховном Суде РФ).

Количественный состав Президиума ВС РФ является фиксированным и, согласно § 3.2 Регламента ВС РФ, составляет 13 судей, включая Председателя ВС РФ и его заместителей. Следовательно, в заседании Президиума ВС РФ для того, чтобы оно было признано легитимным, должны участвовать не менее семи членов Президиума.

Судья, участвующий в рассмотрении дела по первой, второй или третьей инстанции, не вправе после этого повторно принять участие в работе суда надзорной инстанции (ч. 1 - 3 ст. 32 КАС). Не могут участвовать в рассмотрении Президиумом ВС РФ надзорных жалобы, представления с административным делом также Председатель ВС РФ или его заместитель, вынесшие определение о передаче данных надзорных жалобы, представления с административным делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ (ч. 4 ст. 340 КАС).

Б. Срок рассмотрения надзорных жалобы, представления с делом в Президиуме ВС РФ составляет не более чем два месяца со дня вынесения судьей определения о передаче надзорных жалобы, представления с материалами дела для рассмотрения в надзорную инстанцию по существу (ч. 5 ст. 340 КАС). Возможности продления данного срока, а также специальных сроков рассмотрения надзорных жалобы, представления по отдельным категориям административных дел КАС не предусматривает. Время, затраченное на этапы, предшествующие проведению заседания Президиума ВС РФ, в срок рассмотрения надзорных жалобы, представления не включается.

В. Помимо наличия кворума условиями проведения заседания Президиума ВС РФ являются также:

- направление лицам, участвующим в деле, копии определения о передаче надзорных жалобы, представления с делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ и копии надзорных жалобы, представления;

- извещение лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения дела в общем порядке, закрепленном гл. 9 КАС. Время рассмотрения надзорных жалобы или представления прокурора в судебном заседании суда надзорной инстанции суд назначает с учетом того, чтобы лица, участвующие в деле, имели возможность явиться в суд на заседание. Однако их неявка не препятствует рассмотрению дела.

Г. Участниками судебного заседания суда надзорной инстанции могут быть лица, участвующие в деле, их представители, иные лица, подавшие надзорную жалобу, если их права и законные интересы непосредственно затрагиваются обжалуемым судебным постановлением, прокурор, подавший представление. Участие в судебном заседании Президиума ВС РФ кого-либо из субъектов процесса путем использования систем видеоконференц-связи законом не предусмотрено (ч. 6 ст. 142, ч. 6 ст. 340 КАС).

В случае если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании может принимать участие Генеральный прокурор РФ или его заместитель независимо от того, возбуждалось надзорное производство по его представлению или по жалобе кого-либо из заинтересованных лиц.

Д. Структура заседания включает в себя три этапа - подготовительную часть, рассмотрение материалов дела и вынесение итогового постановления.

В подготовительной части заседания председательствующий выясняет, кто из лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения дела, явился в заседание, объявляет состав суда, после чего решается вопрос об отводах. Затем приглашенным в заседание лицам разъясняются их права и обязанности. Далее суд обсуждает поступившие ходатайства и заявления присутствующих в судебном заседании.

Вторая часть заседания - рассмотрение материалов дела начинается докладом судьи. Дело, рассматриваемое в порядке надзора в Президиуме ВС РФ, докладывается судьей ВС РФ. Докладчик излагает обстоятельства дела, содержание судебных постановлений, принятых по делу, мотивы надзорных жалобы или представления прокурора и определения суда о передаче надзорных жалобы или представления прокурора в судебное заседание надзорной инстанции. Судьи могут задать вопросы докладчику.

Лица, участвующие в деле, их представители, иные лица, подавшие жалобу или представление прокурора, если они явились в судебное заседание, вправе дать объяснения по делу. Первым дает объяснение лицо, подавшее надзорные жалобу или представление прокурора.

Е. По результатам рассмотрения дела суд надзорной инстанции выносит постановление. При рассмотрении дела в порядке надзора все вопросы решаются большинством голосов. При равном количестве голосов, поданных за пересмотр дела в порядке надзора и против его пересмотра, надзорные жалоба или представление прокурора считаются отклоненными. О вынесенном судом надзорной инстанции постановлении сообщается лицам, участвующим в деле.

В постановлении Президиума ВС РФ должны быть указаны (ст. 343 КАС):

1. наименование и состав суда, принявшего постановление;

2. дата и место принятия постановления;

3. административное дело, по которому принято постановление;

4. наименование или фамилия, имя и отчество (при наличии) лица, подавшего надзорные жалобу, представление;

5. фамилия и инициалы судьи, вынесшего определение о передаче надзорных жалобы, представления с административным делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ;

6. содержание обжалуемых судебных актов;

7. выводы Президиума ВС РФ по результатам рассмотрения надзорных жалобы, представления;

8. мотивы, по которым Президиум ВС РФ пришел к своим выводам, и ссылка на законы, которыми он руководствовался.

Постановление Президиума ВС РФ в рамках надзорного производства вступает в законную силу со дня его принятия и обжалованию не подлежит (ст. 344 КАС).

Президиум ВС РФ, рассмотрев надзорные жалобу, представление с делом в порядке надзора, вправе:

1. оставить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции без изменения, надзорные жалобу, представление без удовлетворения;

2. отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и направить административное дело на новое рассмотрение в соответствующий суд. При направлении административного дела на новое рассмотрение Президиум ВС РФ может указать на необходимость рассмотрения административного дела в ином составе судей;

3. отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и оставить заявление без рассмотрения либо прекратить производство по административному делу;

4. оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов;

5. отменить либо изменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и принять новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и толковании норм материального права;

6. оставить надзорные жалобу, представление без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных ст. 335 КАС.

Как видно, полномочия суда надзорной инстанции в основном сходны с полномочиями суда третьей инстанции. Различия в основном связаны с двумя полномочиями, которые для надзорной инстанции имеют более широкие пределы применения. Так, надзорная инстанция в силу своего особого статуса может направить административное дело на новое рассмотрение, помимо первой и апелляционной, в любую из двух кассационных инстанций - и в президиум суда субъекта РФ, и в судебную коллегию ВС РФ. По той же причине более широким будет и спектр ранее вынесенных по административному делу судебных актов, один из которых может быть оставлен в силе Президиумом ВС РФ по результатам пересмотра в порядке надзора: таким актом, помимо решения суда первой инстанции, апелляционного определения и постановления президиума суда субъекта РФ, также может быть определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ или Судебной коллегии по делам военнослужащих ВС РФ.