Тема 6. Кавказский фактор в контексте развития российского федерализма

На протяжении многих лет активизировались политические конфликты между федеральным центром и национальными северокавказскими республиками, в основном они были связаны с серьезными противоречиями в понимании процессов федерализации Северного Кавказа. В республиках пытались утвердить в общественном сознании однозначное понимание этнической природы Российской Федерации как федерации народов.

 

Проблема федеративных отношений для Северного Кавказа достаточно актуальна. По мнению С.М. Червонной, государственность народов Северного Кавказа приобрела определенную историческую инерцию, властные элиты республик склонны рассматривать это как некоторую данность. Консервативная политика федерального центра, ориентированная на догму нерушимости существующих административных границ, моратория на какие-либо изменения и структурные перестройки в системе северокавказских краев и республик, вряд ли это можно расценивать как рациональное решение и разумную реакцию на нарастающие вызовы и угрозы[319].

В этой связи все чаще звучат призывы реформировать федеративное устройство республик Северного Кавказа, создать самостоятельные республики Черкески и Балкарии, например. Однако попытки восстановления исторической справедливости приводят к росту напряженности в регионе, к новым несправедливостям в отношении современного, многократно перемешанного населения региона.

В современной научной литературе существует два взгляда на природу российского федерализма. Одни авторы относят проблемы федеративного устройства страны к сфере региональной политики, трактуя федерализм как форму государственного устройства отдельных территорий с целью более эффективного управления большим государством. Другие авторы полагают, что федерализм – это способ решения национального вопроса, как средство регулирования межнациональных отношений. В основе российской Конституции заложена идея установления равноправных отношений между субъектами и федеральными органами государственной власти[320].

Многочисленные исследования этнополитических процессов, протекающих на Северном Кавказе, демонстрируют, что основной проблемой межнациональных отношений является иерархизация и стратификация этносов, их деление на имеющих собственные государственные образования – республики (адыги, чеченцы, осетины, ингуши), доминирующих в многонациональных республиках – в Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии (аварцы, даргинцы, кабардинцы, карачаевцы), и не имеющих элементов государственности (шапсуги, ногайцы). Узурпация власти и других ресурсов в пользу титульного этноса стало неизбежным.

Северный Кавказ делится на два субрегиона – русские регионы Ростовская область, Краснодарский и Ставропольский края, а также национальные республики. Три этнически русских региона составляют ядро южного региона Российской Федерации с максимальным проявлением характерных для него социокультурных характеристик, однако в то же время они находятся в тени национальных республик Северного Кавказа.

Высокая степень напряженности и конфликтности в национальных республиках привлекает внимание федеральных властей, однако при этом многие проблемы Дона, Кубани и Старополья не всегда на этом фоне воспринимаются серьезно, что может стать серьезным барьером в стабилизации ситуации в национальных республиках.

На протяжении многих лет активизировались политические конфликты между федеральным центром и национальными северокавказскими республиками, в основном они были связаны с серьезными противоречиями в понимании процессов федерализации Северного Кавказа. В республиках пытались утвердить в общественном сознании однозначное понимание этнической природы Российской Федерации как федерации народов. Например, министра Юстиции Ингушетии М. Дзагиев в газете «Сердало» (7 марта 2000г.) заявил, что РФ – это государство с федеративным устройством по национальному признаку.

Среди правовых форм конфликта федерального центра с северокавказскими республиками – противоречия федерального и регионального законодательства, суть которых состоит в провозглашении верховенства законов национальных республик на территории субъекта Федерации, приостановление действия Указов Президента России, законов и других правовых актов Федерации,противоречащих суверенным правам и интересам этих республик.

Об организационных конфликтах свидетельствует создание республиканских государственных органов национальной безопасности, в то время как эти вопросы находятся в исключительно ведении РФ. Например, Советы безопасности Дагестана, Ингушетии, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии, Ставропольского края. Наряду с республиканскими органами безопасности появлялись структуры, не предусмотренные федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», выполняющие судебные функции, республиканские органы конституционного контроля, например, Комитет конституционного надзора Республики Северная Осетия - Аланья.

Кроме того, законодательно ограничивалась деятельность федеральных органов власти на территории субъектов федерации. Например, п.3. указа президента Ингушетии «О системе органов исполнительной власти Республики Ингушетия» устанавливал, «что органы исполнительной власти Российской Федерации и Республики Ингушетия, могут выполнять функции территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти». Подобные тенденции подтверждает и тот факт, что неоднократно высказывались переложения представителей Ингушетии и Северной Осетии закрыть постоянные представительства Президента РФ на территории республик[321].

Самые острые политические проблемы, вызвавшие явные противоречия между федеральным центром и национальными республиками Северного Кавказа, - события в Чеченской Республике. В результате борьбы за независимость Правительство Чечни допустило создание очага международного терроризма на своей территории, появление идей создания шариатского государства, направленных на разрушение традиционной национальной культуры горских народов, их адатов и претендующей на то, чтобы бросить вызов северокавказской властной элите, ориентированной на Россию.

Все республики Северного Кавказа в настоящее время демонстрируют абсолютную лояльность федеральному центру, что связано с высокой дотационностью их бюджетов, довольно жесткой политикой федерального центра по отношению к проявлениям оппозиционности. Тем не менее, подобную ситуацию нельзя рассматривать как устойчивую. Опыт 1990-х годов показывает, что республики могут проявлять и крайне высокий уровень оппозиционности, таким путем добиваясь своих целей. Пока федеральный центр фактически не вмешивается во внутренние дела республик, они готовы поддерживать федеральный центр.

Однако следует констатировать, что руководители республик Северного Кавказа используют свою власть с целью укрепления собственного положения, а не развития. Не случайно Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе Д. Козак отметил[322], что межнациональные проблемы региона невозможно преодолеть без ликвидации безработицы и бедности. В то же время без устранения межнациональных конфликтов нельзя говорить и о нормальном экономическом развитии Северного Кавказа. По его мнению, причина появления этого порочного круга - неэффективная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в регионах Северного Кавказа[323].

В политической жизни Северного Кавказа значительную роль играет деятельность Полномочного представителя Российской Федерации в Южном федеральном округе. Специфика работы первого полпреда Г. Казанцева, по мнению ряда специалистов, состояла в смещении в сторону регионов баланса интересов «центр - регионы». Переломным моментом государственной политики России на Северном Кавказе явилась трагедия, связанная с захватом заложников и многочисленными жертвами террористического акта в г. Беслане. Можно констатировать, что в сентябре 2004 года начался новый этап федеральной политики на Северном Кавказе. В ответ на вызов, брошенный террористами в г. Беслане Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было принято несколько принципиальных решений[324]. Они коснулись и деятельности института Полномочного представителя Президента Российской Федерации на Юге России.

Анализ деятельности института полпредства на Северном Кавказе за два года позволил выделить следующие основные черты политики Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе в отношении к субъектам Федерации:

1) осторожная политика поддержания баланса между кланами региональных элит, но в случае необходимости применение политики крайне жесткого давления или прямого участия в выборах глав регионов;

2) дифференцированный подход к президентам республик, поддерживающим стабильность в своем регионе (минимальное вмешательство полпреда в их дела), и не способным это делать (более жесткое давление).

В мировой практике строительства федеративного государства исходят из того, что субъект федерации, регион представляет собой самодостаточное образование в том смысле, что он обладает экономическим, финансовым, социальным потенциалом, достаточным для выполнения функций, возложенных на него конституцией страны, федеральными и региональными законами. В России этот принцип не соблюдается. Многие регионы являются субъектами Федерации лишь формально, так как социально и экономически они не самодостаточны. Они не смогли бы выживать без трансфертов - без денежных вливаний из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Искусственное сохранение таких, в сущности, формальных субъектов Российской Федерации едва ли оправданно.

Население республик Южного федерального округа имеет полиэтничный характер. Не следует полагать, что на Северном Кавказе можно создать государственность для одной этнической общности, но и не следует думать, что государство должно быть нейтральным к этническому составу населения и не должно отражать в своем устройстве и политике этот важный фактор.

На Северном Кавказе возможно сосуществование государственной и традиционной правовых систем в качестве последней как дополняющей. Правовой плюрализм, который существует и развивается во многих странах, в этом регионе может оказаться более эффективным, чем «единое правовое пространство». Главное - это улучшение управления, а не административные переделы. В некоторых республиках имеются позитивные политические инновации в области коллективного правления и общинного представительства (Дагестан), хотя принцип этнических курий или партий имеет серьезные ограничители и может нести конфликтогенный потенциал[325].

Сравнительно трудный опыт становления государственных устройств и системы управления в Северо-Кавказских республиках выявил ряд важных моментов, способных решительно влиять на политическую стабильность и предотвращение конфликтов[326]:

1) обязательность регулярной смены власти с точным соблюдением действующих конституционных принципов и законов;

2) недопустимость политики избирательной ориентации федеральных властей на определенных политических деятелей в ущерб демократическим принципам выборности и состязательности процесса формирования органов государственной власти и управления;

3) необходимость повышения компетенции и правосознания политиков и населения в вопросах государственного управления, в том числе на путях формирования кросс-этнических политических коалиций (партий), которые призваны обеспечивать избирательный процесс и формирование власти;

4) необходимость учета специфики состава населения и традиций при определении местных государственных устройств, при соблюдении базовых принципов демократического правления, определенных Конституцией РФ и конституциями субъектов Федерации.

Усиление федерального присутствия на Северном Кавказе происходит по мере усиления напряженности в том или ином образовании и носит характер «пожарного» разрешения конфликтной ситуации. Федеральному Центру не удалось определить формы своего представительства, адекватные сложности проблем в регионе. Главная проблема — отсутствие четкой стратегии и скоординированных действий разных федеральных структур по ее реализации, в недостаточном учете местной специфики, реактивном и запаздывающем характере принимаемых решений.

Важнейший элемент политики федерализма и поликультурности, необходимый для эффективного управления государством и обеспечения стабильности на Северном Кавказе — сохранение и гарантированное обеспечение представительства северокавказского региона, в том числе и этнических общностей, на уровне федеральных органов власти. Осуществление данной политики имеет ряд трудностей, которые могут и должны преодолеваться:

1) отсутствие конституционных гарантий представительства малочисленных этнических общностей в высших законодательных и исполнительных органах власти или хотя бы механизмов неофициальных договоренностей и понимания значимости данного вопроса;

2) наличие у части ответственных руководителей федерального Центра и северокавказских краев и области антикавказских фобий и негласных (иногда и открытых) проявлений шовинизма (особенно среди парламентариев разного уровня);

3) недостаточная профессиональная компетентность, слабая гражданская и дисциплинарная ответственность некоторых госслужащих и парламентариев, представляющих Северный Кавказ; их неспособность преодолеть этническую и клановую солидарность во имя служения государству и закону[327].

Дагестанская этническая мозаика и отсутствие этнического большинства в какой-то степени оправдывают эксперимент с этническим паритетом (ротацией), то законодательное закрепление представительского паритета за этническим меньшинством населения (например, в Адыгее) является нарушением базовых норм демократического правления и основ федеральной конституции. Эта уступка этнонационализму оказалась возможной в силу слабой организованности гражданского общества и инерции прежней политики преференций так называемым «титульным национальностям». Этот конфликтогенный элемент государственного устройства в ряде республик может и должен быть устранен через общественную самоорганизацию населения и использование им мирных демократических процедур при поддержке федеральных органов власти.

Окончательно проблема внутреннего сепаратизма в республиках давнего совместного и смешанного проживания граждан различной национальности должна решаться на путях улучшения системы управления, сменяемости властей и более широкого представительства различных групп в органах власти, а не дальнейшего деления государственных образований в условиях, когда невозможно провести административные границы по границам этнических ареалов.

Северный Кавказ — территория с особыми местными обычаями и традициями, отличающимися от других частей России. Федеральным и республиканским властям следует взвешивать, насколько подобные институты и нормы соответствуют целям мира и стабильности. Процесс «национального возрождения» сопровождается реанимацией тейповых, джамаатских, ущельных, фамильных и других патриархальных связей, в которых главенствуют представители коррумпированных властных, военных, банковско-коммерческих структур, образующие кланы, контролирующие власть и ресурсы. Авторитарность и этническая закрытость клановых структур является одной из причин ущемления представителей «нетитульного» населения. Даже в Северной Осетии с наименьшим оттоком русского населения, представители последнего фактически вытеснены из органов власти. В других республиках ситуация еще более неблагоприятная[328].

Федеральная политика России в конфликтах и кризисных ситуациях должна быть предсказуема. Для этого необходимы четкое разграничение полномочий органов исполнительной власти, устранение нескольких центров принятия решений на федеральном уровне. Необходимо создать систему разграничения полномочий между различными федеральными органами, причастными к политике на Северном Кавказе, и органами исполнительной власти субъектов региона, без чего невозможно устранить дублирование функций тех или иных ведомств и ликвидировать пласт вопросов, ранее остававшихся «бесхозными», наладить четкий контроль за исполнением принимаемых решений.

В бюджетных отношениях сталкиваются две тенденции. С одной стороны, федеральный Центр вынужден предоставить больше финансовой самостоятельности регионам, оставляя им более значительную часть налогов в бюджеты субъектов. С другой стороны, отказаться от трансфертов полностью пока не удается из-за боязни сепаратизма в рамках федерации и по причине высокой дотационной зависимости многих региональных бюджетов. Финансовая помощь субъектам Северо-Кавказского экономического региона по линии федерального бюджета должна еще более дифференцироваться и исходить не из принципа «выравнивания уровней» бюджетных расходов, а из принципа эффективности. Предметом особой заботы федеральных и региональных властей должны стать социальная сфера и ее «болевые точки»: положение безработных, особенно молодежи и женщин, беженцев, пенсионеров и инвалидов. Главная проблема региона — занятость молодого мужского населения, которое составляет значительную часть местных обществ, и поведение которого во многом определяет сегодняшнюю ситуацию.

Развитие федеративных отношений на Северном Кавказе нельзя рассматривать в отрыве от проблемы экстремизма в религиозной сфере. Среди российской элиты распространена исламофобия, которая нередко своими высказываниям усиливает антиисламские настроения, имеющиеся в обществе. Такое отношение к мусульманам порождает адекватную реакцию - русофобию. Русские начинают чувствовать на себе дискриминацию в отдельных регионах России, становятся заложниками ситуации, в том числе на Северном Кавказе.

Если продолжать действовать по нынешней модели, то Россия может столкнуться с огромной опасностью, враждебностью, недоверием, ненавистью и конфликтами в разных сферах и на различных уровнях со стороны мусульман. Прошло более пятнадцати лет с момента обострения внутриполитической обстановки на Северном Кавказе, а государство ограничивает борьбу с экстремизмом и терроризмом в основном спецоперациями «силовых структур». Вместо фундаментальной работы по обеспечению общности, единства государства и общества, борьбы с преступниками, власть подвергает людей массовой проверке и подозрению по этническому и религиозному признакам, нарушая Конституцию РФ[329].

 

Контрольные вопросы

1. В чем состоит суть противоречий между Российской и Федерацией и Северным Кавказом в сфере федеративных отношений?

2. Какие факторы способны остановить волну сепаратизма на Северном Кавказе?

3. Какой должна быть политика федерального центра по отношению к республикам Северного Кавказа для преодоления противоречий территориального устройства и разделения властных полномочий?