Понятие, цели и функции ГМФК

Изучение содержания государственный (муниципальный) финансовый контроль целесообразно начать с рассмотрения ключевого по отношению к нему понятия – понятия контроля как такового.

Контроль представляет собой один из этапов процесса управления. Классик управленческой мысли Анри Файоль в своем труде «Общее и промышленное управление»^[1] так описывал этот процесс: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;

• предвидеть - то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;

• организовывать, то есть строить двойной - материальный и социальный - организм предприятия;

• распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать;

• координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;

• контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Приведенное определение контроля имеет один существенный недостаток. Описывая содержание данной деятельности, оно не отвечает на вопрос, зачем нужна эта забота или, иными словами, какова конкретная функция контроля в процессе управления. Для ответа на него представим управленческий процесс как взаимодействие двух его участников – субъекта управления (т.е. лица, оказывающего управленческое воздействие) и объекта управления (см. рис. 1.1.1)

 

Рис 1.1.1 Составные части процесса управления

Рис. 1.1.1 наглядно демонстрирует, что при таком способе управления субъект лишен возможности получать информацию о результате произведенного управленческого воздействия. Для получения такой информации необходимо установление обратной связи с объектом управления. Эту функцию как раз и выполняет контроль (рис. 1.1.2)

 

Рис 1.1.2 Составные части процесса управления (с учетом контроля)

Однако представленная трактовка контроля, рассматривающая его как функцию системы управления, является далеко не единственной. На протяжении многих лет понятие контроля являлось предметом рассмотрения как отечественными, так и иностранными учеными. В нашей стране значительный вклад в изучение данного понятия внесли И.А. Белобжецкий, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, В.М. Родионова, Р.Г. Сомоев, А.Д. Шеремет, В.И. Шлейников, В.З. Шевлоков и многие другие.

Систематизация подходов к определению понятия контроля была предпринята Т.Е. Гварлиани и С.В. Черемшановым в их совместной работе «Налогообложение и финансовые контроль»[2], где они отмечали, что, как правило, контроль рассматривается в следующих аспектах:

• как деятельность или функция различных контролирующих органов;

• как функция системы управления;

• как система наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью выявления отклонений от принятых стандартов;

• как совокупность мероприятий, проводимых контролирующими органами по проверке хозяйственных операций;

• как инструмент снижения различных рисков;

• как процесс, обеспечивающий достижение организацией поставленных целей;

• как неотъемлемая часть системы регулирования;

• как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений.

Среди перечисленных трактовок следует особо выделить ту, которая рассматривает контроль как систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью выявления отклонений от принятых стандартов, поскольку она позволяет рассмотреть последовательность действий при осуществлении контроля. Любое контрольное мероприятие включает в себя следующие последовательно осуществляемые процедуры:

• Получение сведений о состоянии объекта контроля;

• Сравнение полученных данных с плановыми показателями;

• Оценка величины отклонений и степени их влияния на функционирование объекта контроля;

• Разработка мер по устранению выявленных отклонений;

• Обеспечение выполнения разработанных мер.

Приведенный перечень процедур показывает, что контроль является не целью, а инструментом осуществления управленческой деятельности. В данной связи нельзя не упомянуть Лимскую декларацию руководящих принципов контроля[3], где указывается следующее: «Контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования»[4]. Целью же самого контроля является не наказание, а исправление ошибок в функционировании объекта контроля.

Рассмотрев, таким образом, понятие контроля, обратимся к следующему в логической последовательности понятию – понятию государственного (муниципального) контроля. Прежде всего, определим место государственного (муниципального) контроля в системе контроля за деятельностью объекта.

 

 

1.1.3 Место государственного (муниципального) контроля в системе контроля

Внутренний контроль – это контроль на микроуровне, то есть на уровне конкретного хозяйствующего субъекта. Он выступает как форма реализации контрольной функции финансов предприятий и организаций и представляет собой совокупность мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения правовых основ, нормативов и процедур осуществления финансовой деятельности. Инициатором проведения такого контроля является руководство предприятия или организации. Субъектами контроля выступают уполномоченные на его проведение должностные лица и (или) специально создаваемые внутренние контрольные подразделения. Объектом контроля является совокупность финансовых отношений внутри хозяйствующего субъекта, а его предметом – конкретные финансовые операции, их законность и экономическая целесообразность.

Аудиторский контроль реализуется специализированными аудиторскими организациями или индивидуальными аудиторами. Строго говоря, само по себе словосочетание «аудиторский контроль» не вполне корректно, поскольку аудит является совершенно иным с точки зрения своих целей и задач видом деятельности, нежели контроль. Если контроль направлен, как нами было установлено ранее, на выявление отклонений и нарушений в функционировании объекта и их последующее устранение, то основной задачей аудита является независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Более того, в Федеральном законе от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»[5] специально подчеркивается, что аудиторская деятельность не подменяет контроля достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления[6].

Государственный (муниципальный) контроль реализуется уполномоченными государством (местным самоуправлением) органами. В Российской Федерации регулирование государственного (муниципального) контроля осуществляется Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», где он определяется следующим образом:

Государственный контроль (надзор) – деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями;

Муниципальный контроль – деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Отметим, что данный Федеральный закон распространяет свое действие на все отрасли государственного (муниципального) контроля. В частности, государственный (муниципальный) финансовый контроль им не регулируется.

Правовой основой осуществления ГМФК в Российской Федерации является Бюджетный кодекс РФ. Специфика Бюджетного кодекса РФ как правового документа заключается в том, что сфера его применения ограничена рамками бюджетных правоотношений. В соответствии со ст. 1 Бюджетного кодекса РФ бюджетные правоотношения определяются как:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В данной связи возникает вопрос: насколько понятие ГМФК вписывается в эти рамки? Иными словами – корректно ли использование данного термина в Бюджетном кодексе РФ? Для ответа на этот вопрос обратимся к теории.

Поскольку речь идет о государственном финансовом контроле, будем отталкиваться от понятия государственных финансов. Традиционно они определяются как система денежных отношений, установленных государством, в процессе реализации которых происходит формирование и расходование централизованных государственных денежных фондов.

Охватывая всю систему финансовых отношений на государственном и муниципальном уровне, государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой сложную категорию, включающую в себя целый ряд направлений контрольной деятельности, таких как бюджетный контроль, налоговый контроль, банковский контроль[7] и ряд других. Следовательно, более корректным было бы использование в Бюджетном кодексе РФ понятия «бюджетный контроль». Однако в дальнейшем в рамках настоящего курса понятия государственного и муниципального финансового контроля будет использоваться нами в трактовке Бюджетного кодекса РФ.

Исключительно важным как с точки зрения теории, так и с точки зрения практики является вопрос о цели ГМФК. Она не имеет правового закрепления в российском бюджетном законодательстве, однако специалисты в области ГМФК традиционно склоняются к определению, содержащемуся в Лимской декларации руководящих принципов контроля, согласно которому цель ГМФК заключается во «вскрытии отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем»[8]. С учетом проводимой в настоящее время в РФ бюджетной реформы перечень принципов, используемый в данном определении, может быть скорректирован, и

Соблюдение законности предполагает соответствие финансово-хозяйственных операций субъектов требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые правоотношения на всех уровнях власти. Результативность трактуется как необходимость постановки и достижения социально значимого и количественно измеримого результата. Принцип целесообразности означает обеспечение рациональности выделения средств на те или иные направление расходования, его соответствие целям социально-экономического развития территории. Эффективность может трактоваться двояко – либо как достижение определенной цели с минимальными затратами, либо как достижение наилучшего результата с помощью определенного объема ресурсов

Отметим, что корректное определение цели ГМФК имеет исключительно важное значение с практической точки зрения, поскольку в зависимости от ее формулировки будут изменяться формулировки результатов контрольной деятельности, и как следствие – оценка ее эффективности.

Не менее важное значение имеет и определение самого понятия ГМФК. К сожалению, до настоящего времени оно не нашло полноценного отражения в российском бюджетном законодательстве. Единственным документом, который содержит некое подобие определение государственного (но не муниципального) финансового контроля, является Указ Президента РФ №1095 от 25.07.96 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля». В нем говорится, что государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года[9] предлагается определить ГМФК как деятельность уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленную на контроль:

- соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

- экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Говоря о сущности ГМФК нельзя не остановиться на вопросе о выполняемых им функциях. Исходя из сформулированной выше целевой установки ГМФК, к ним можно отнести:

1) Операционную функцию, заключающуюся собственно в выполнении субъектами контроля двух основополагающих процедур – выявления отклонений и анализа причин их возникновения.

2) Функцию коррекции, которая может быть рассмотрена в двух аспектах. В первом случае функция коррекции реализуется на основе анализа накопленной органом ГМФК информации о выявленных типовых нарушениях. Эта информация может стать основой для принятия уполномоченными органами государственной власти (органами местного самоуправления) решения о внесении изменений в отдельные нормативные правовые акты, при реализации которых возникают такие нарушения. Второй аспект реализации данной функции связан с конкретным объектом контроля и заключается в разработке на основе проведенного анализа конкретных предложений и мероприятий по устранению выявленных отклонений в его деятельности.

3) Превентивную функцию, которая заключается в профилактике возможных нарушений. Можно заметить, что она очень тесно связана с функцией коррекции нормативной правовой базы, являясь, по сути, ее логическим продолжением. Но существуют и иные инструменты ее реализации. Так, например, практика осуществления налогового контроля показывает, что одним из наиболее эффективных способов предотвращения нарушений является предоставление официальных разъяснений по вопросам применения законодательства в установленной сфере деятельности. Однако для того, чтобы данный механизм мог нормально функционировать, необходимо создать соответствующую правовую базу. К сожалению, в бюджетной сфере она в настоящее время отсутствует.

С.В. Опенышев и В.А. Жуков выделяют еще одну функцию ГМФК – функцию правоохраны, указывая, что «контрольная деятельность органов государства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или общественного воздействия» [10].

 

Классификация ГМФК

 

В отечественной литературе, посвященной вопросам государственных (муниципальных) финансов и государственного (муниципального) управления можно встретить значительное количество различных классификаций ГМФК, основанных на использовании различных критериев. В рамках настоящего параграфа будут приведены наиболее распространенные из них.

Первая классификация основывается на отношении финансового контроля к уровням власти. С этой точки зрения он разделяется на:

- государственный финансовый контроль, осуществляемый федеральными органами государственной власти и государственного управления;

- государственный финансовый контроль, осуществляемый государственной власти и государственного управления субъектов РФ;

- муниципальный финансовый контроль, осуществляемый органами местного самоуправления.

Основой следующей классификации является отношение ГМФК к ветвям власти. По данному признаку он разделяется на контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти (представительными органами местного самоуправления) и контроль, осуществляемый органами исполнительной власти (местными администрациями).

В рамках третьей классификации ГМФК разделяется по времени осуществления. Выделяют предварительный, текущий и последующий контроль, однако границы такого контроля для различных субъектов контроля бюджетным законодательством РФ устанавливаются по-разному. Так, в случае, если финансовый контроль осуществляется непосредственно законодательными (представительными) органами государственной власти, то его разделение на предварительный, текущий и последующий осуществляется относительно этапов бюджетного процесса. Ст. 265 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что законодательные (представительные) органы осуществляют:

- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

- текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

- последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

В случае, если финансовый контроль осуществляется иными уполномоченными субъектами, то его разделение на предварительный, текущий и последующий Бюджетным кодексом декларируется, но не разъясняется[11], а на практике осуществляется относительно конкретной финансовой операции, являющейся предметом проверки. На этапе ее санкционирования осуществляется предварительный контроль, в момент ее проведения по соответствующим счетам осуществляется текущий контроль, после ее завершения наступает стадия последующего контроля.

По направлениям деятельности органов ГМФК контрольная деятельность может быть разделена на контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую. Контрольно-ревизионная деятельность реализуется путем осуществления традиционных контрольных мероприятий, таких как ревизия, проверка и др. Это направление контроля реализуется всеми без исключения органами ГМФК. Что же касается экспертно-аналитической деятельности, то ее осуществление является прерогативой контрольно-счетных органов[12] и заключается в экспертизе проектов законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров, долгосрочных программ и иных документов, затрагивающих вопросы бюджета, бюджетов государственных и территориальных внебюджетных фондов, государственной (муниципальной) собственности и финансов публично-правовых образований. Также к экспертно-аналитической деятельности можно отнести также новый вид проводимых контрольно-счетными органами мероприятий – аудит эффективности[13].

С точки зрения предметов контрольной деятельности ГМФК может быть разделен на контроль за контроль за законностью, контроль эффективностью, контроль за результативностью и контроль за целесообразностью. Важно, что каждый из этих видов контроля имеет ярко выраженные методические особенности своего осуществления.

 

Вопросы для самопроверки.

1. Какую функцию в процессе управления выполняет контроль?

2. Перечислите этапы контрольного мероприятия.

3. Что представляет собой государственный (муниципальный) контроль? Каким нормативным правовым актом в определяются данные понятия?

4. Поясните, насколько корректным с Вашей точки зрения является использование термина «государственный (муниципальный) финансовый контроль» в Бюджетном кодексе РФ.

5. В чем заключается цель ГМФК?

6. Каково практическое значение корректной формулировки цели ГМФК?

7.Раскройте функции ГМФК.

8. Сформулируйте наиболее корректное с Вашей точки зрения определение ГМФК. Поясните свою точку зрения

9. Перечислите классификации ГМФК. Раскройте их содержание.

10. Как определяется предварительный, текущий и последующий контроль применительно к деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления и применительно к деятельности иных субъектов контроля?