Технологии и стратегии заимствования институтов

Согласно В.Полтеровичу, процесс заимствования, основанный на тщательном изучении институциональной среды, включает три основные стадии:

1) выбор института и стратегии;

2) создание соответствующей инфраструктуры, в том числе разработку и лоббирование новых законов, создание вспомогательных и промежуточных институтов;

3) осуществление мер, облегчающих адаптацию экономических агентов к новому институту.

Для заимствования может быть выбран действующий институт любой страны, либо институт, существовавший в прошлом. Нередко реформаторы предпочитают заимствовать наиболее передовые институты, стремясь максимально ускорить институциональное развитие. Это стремление как раз и приводит к ошибкам.

Примеры:

1. Как показывает практика, во многих странах «третьего мира» все усилия по имитации западных принципов администрирования оказались неудачными, поскольку эти принципы противоречили нормам племенной морали.

2. Попытка внедрения европейской прогрессивной системы взимания подоходного налога («слишком сложного» института) в России также ни к чему не привела. Подобное «забегание вперед» произошло, видимо, с заимствованием системы бюджетного федерализма. Плохо и нерегулярно финансируемые федеральные органы в регионах (суды, налоговые инспекции и т.п.) оказывались под контролем региональных властей[180].

В качестве успешных стратегий заимствования институтов следует рассмотреть следующие:

1) стратегия «выращивания» институтов [181]. Эта стратегия привносит новую размерность в проблему выбора объекта. Стратегия «выращивания» предполагает возможность заимствования института из прошлого страны-экспортера на любой стадии его развития. Предполагается, что спонтанная эволюция заимствованного института будет — прямо либо косвенно — способствовать возникновению формы, адекватной условиям страны-импортера. «Выращивание» допускает одновременное внедрение нескольких вариантов института и их сосуществование (конкуренцию) с аналогичными институтами страны-импортера.

Пример:

В России сосуществуют частные и государственные клиники, мало изменившиеся за 9 лет реформ.

2) создание цепочки промежуточных институтов, плавно «соединяющих» начальную конструкцию с финальной, соответствующей заимствованному институту. Стратегия промежуточных институтов предусматривает постепенную и целенаправленную трансформацию имеющегося института, с тем чтобы в результате получить его эффективную форму. В данном случае процесс становится управляемым и исходит из институциональной формы, характерной для страны-импортера. Правильно построенная цепочка промежуточных институтов облегчает адаптацию, позволяет снизить трансформационные издержки и избежать институциональных ловушек.

Искусство реформирования во многом состоит в умении строить такие цепочки. Эта стратегия сочетает преимущества «выращивания» и «конструирования» и предоставляет возможность управления темпом институционального строительства. В качестве начального может быть взят действующий институт страны-импортера.

Согласно Полтеровичу, если спонтанное развитие некоторого института в одной стране происходит по схеме, уже осуществившейся в прошлом в других странах, можно предположить, что аналогия продолжится и в дальнейшем. Приняв такую гипотезу, появляется ориентир для прогноза и управления, нацеленного на ускорение развития, увеличение эффективности. Разумеется, гипотеза должна быть поддержана анализом условий, определяющих развитие института в сравниваемых системах.

Институциональное строительство — сложная работа, требующая виртуозного владения многими инструментами государственного управления. Если государственная администрация не способна осуществлять рациональную социальную и промышленную политику, то она, скорее всего, не сумеет провести эффективное внедрение институтов. Поэтому совершенствование работы государственного аппарата должно являться первым и важнейшим пунктом в списке реформенных мероприятий.

Основными элементами административной реформы должны являться обеспечение независимости чиновников (за исключением министров) от смены политической власти; конкурсные процедуры отбора на основе квалификации и репутации; система долгосрочных (возможно, пожизненных) контрактов для наиболее квалифицированных и опытных; введение конкурентных и бесконтактных процедур обслуживания клиентов; внедрение современных методов и техники управления; существенное увеличение вознаграждения; усиление контроля и наказаний за административные преступления[182].