Анализ судебной практики в сфере социального обслуживания

Закон о социальном обслуживании инвалидов дополнительно предусматривает право этой категории граждан на осуществление трудовой деятельности в стационарных учреждениях социального обслуживания, получение отпуска продолжительностью 30 календарных дней (ст. 13).
Как видно даже из перечисленного выше, российское законодательство предусматривает широкие возможности для обеспечения нормальной жизнедеятельности лиц, имеющих стойкую утрату трудоспособности, но, к сожалению, далеко не всегда оно определяет конкретный механизм реализации этих возможностей, ряд правовых норм вообще носит декларативный характер. На проблемы, связанные с реализацией прав инвалидов, неоднократно указывал в своих ежегодных докладах Уполномоченный по правам человека в России. Не получив разрешения своих проблем в учреждениях государственной власти и управления, инвалидам приходится обращаться за судебной защитой своих прав.
Анализ судебной практики дает основания утверждать, что наиболее часто инвалиды имеют претензии к медико-социальной экспертизе, устанавливающей инвалидность, обеспечению их техническими средствами, оказанию им квалифицированной медицинской помощи, предоставлению путевок на санаторно-курортное лечение, жилплощади и земельных участков.

Приведем конкретные примеры.

Уполномоченный по правам человека в России в одном из своих докладов обратил внимание на дефекты правового регулирования установления инвалидности детям с синдромом Дауна. Синдром Дауна не включен в действующий Перечень заболеваний, дефектов, необратимых морфологических изменений, нарушений функций органов и систем организма, при которых группа инвалидности (без указания срока переосвидетельствования) устанавливается детям не позднее чем через два года после первичного признания их инвалидами (установления категории «ребенок-инвалид»). Инвалидность детям с синдромом Дауна устанавливается не при рождении, а чаще всего по достижении ими трех лет. Первичную инвалидность дают на один год с дальнейшим переосвидетельствованием, оформление и прохождение которого требует от родителей ребенка немалых испытаний. При этом результат переосвидетельствования известен заранее: заболевание не исчезнет.
Такой пробел в регулировании данного вида отношений при установлении инвалидности детям с синдромом Дауна требует своего устранения.
Согласно ст. 15 Закона об инвалидах планировка, строительство и реконструкция административных и жилых зданий и сооружений осуществляются с учетом приспособлений для доступа лиц с ограниченными возможностями здоровья [7]. На практике это требование закона никогда не соблюдалось должным образом. За 18 лет с момента его вступления в силу немало зданий возведено и принято в эксплуатацию без всяких пандусов. В настоящее время при входе в административные здания пандусы уже стали появляться, но в многоквартирных жилых домах, в которых проживают собственники квартир, с оборудованием пандусов возникают трудности. Причина в том, что в соответствии с ч. 2 ст. 36 Жилищного кодекса РФ собственники помещений в многоквартирном доме владеют, пользуются и распоряжаются общим имуществом своего дома. Поэтому и вопрос установки пандуса должен решаться на общем собрании собственников. Как показывает анализ поступивших в отчетном году жалоб, согласия на установку пандуса они обычно не дают и, надо признать, имеют на это полное право. Налицо противоречие между нормами Закона об инвалидах и Жилищного кодекса РФ.

До настоящего времени пробел в правовом регулировании указанных правоотношений не устранен.

Фонд социального страхования РФ довольно часто является ответчиком по гражданским делам при обращениях инвалидов в суд, поскольку финансовое обеспечение многих прав инвалидов осуществляется за счет средств, находящихся в его распоряжении. Это касается и путевок на санаторно-курортное лечение, которые полагаются инвалидам, о чем свидетельствуют приведенные ниже решения (Определения) вологодских судов.

Апелляционным определением Вологодского областного суда от 26 апреля 2013 г. признано законным и обоснованным решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 12 марта 2013 г., которым на региональное отделение ФСС РФ возложена обязанность предоставить гражданину путевку на санаторно-курортное лечение за предыдущий год в соответствии с медицинскими рекомендациями. Ответчик в апелляционной жалобе, ссылаясь на нарушение норм материального права, ставил вопрос об отмене такого решения суда. В частности, указывалось, что в действующих нормативных правовых актах не зафиксирована обязанность Фонда ежегодно предоставлять санаторно-курортную путевку инвалиду, а также имелась ссылка на недостаточность финансирования.

Вологодский областной суд в первую очередь сослался на ст. 6.2 Закона о социальной помощи, согласно которой в состав предоставляемого гражданам набора социальных услуг включено предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании. Далее было указано, что п. 3.3 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 328, предусматривает приобретение путевок на санаторно-курортное лечение Фондом социального страхования РФ. В силу п. 3.7 указанного Порядка при наличии справки для получения путевки граждане обращаются с заявлением о предоставлении санаторно-курортной путевки в исполнительные органы ФСС РФ или в органы социальной защиты населения, с которыми исполнительный орган Фонда заключил соглашение о совместной работе по обеспечению граждан путевками на санаторно-курортное лечение, по месту жительства до 1 декабря текущего 2012 г. для последующей передачи заявлений в исполнительные органы Фонда. На основании п. 3.9 Порядка исполнительные органы Фонда и органы социальной защиты населения по месту жительства выдают гражданам санаторно-курортные путевки в соответствии с их заявлениями и справками для их получения.
Как видно из приведенных норм, условиями для предоставления путевки на санаторно-курортное лечение являются, во-первых, обращение с заявлением лица, имеющего право на ее получение, и, во-вторых, наличие медицинских документов, необходимых для предоставления путевки на санаторно-курортное лечение. Доводы ответчика о недостаточности финансирования и большое количество лиц, имеющих право на данный вид льгот при наличии у гражданина права на обеспечение путевкой на санаторно-курортное лечение, не являются основаниями для отказа инвалиду в судебной защите таких прав.
Анализ действующего законодательства, регулирующего правоотношения сторон в рассматриваемой сфере, свидетельствует: право инвалида на получение санаторно-курортного лечения в качестве средства реабилитации не ставится в зависимость от наличия или отсутствия в данном регионе иных лиц, нуждающихся в таком лечении. В Законе о социальной помощи также нет положения о получении гражданином путевки в порядке очередности. Есть основания утверждать, что право на санаторно-курортное лечение при наличии медицинских показаний как средство реабилитации инвалида должно реализовываться ежегодно и без каких-либо условий.
Далеко не со всеми судебными решениями, постановленными при обращении инвалидов за своей защитой, можно согласиться. В качестве примера приведем дела о первоочередном предоставлении инвалидам земельного участка[8].

В мае 2012 г. гражданка, являющаяся инвалидом 2-й группы, обратилась в Ростовский районный суд Ярославской области с исковым заявлением, в котором просила обязать орган местного самоуправления предоставить ей земельный участок для индивидуального жилищного строительства. Из иска следовало, что в 2010 г. она обратилась в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении земельного участка для указанной цели с учетом распространения на нее ст. 17 ЖК РФ, однако земельный участок ей так и не был предоставлен. Ростовский районный суд 27 июня 2012 г. в удовлетворении ее требований отказал, ссылаясь на п. 14 ст. 17 Закона об инвалидах. Суд исходил из того, что право инвалидов на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства относится к числу гарантий государства в жилищной сфере. Нормы ст. 17 указанного Закона направлены на улучшение жилищных условий инвалидов и семей, имеющих в своем составе инвалидов, если они признаны в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. Истец ни на момент подачи заявления, ни на день вынесения настоящего решения на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий не состояла.

Подобный подход к применению ст. 17 Закона об инвалидах был осуществлен и в Ленинградской области. Определением Ленинградского областного суда от 21 ноября 2013 г. оставлено в силе решение Ломоносовского районного суда от 9 сентября 2013 г. В судебных решениях указано, что оснований для предоставления истице земельного участка по упрощенной процедуре, без проведения торгов, не имелось, поскольку та не являлась нуждающейся в улучшении жилищных условий.

Приведенные судебные постановления отражают сложившуюся судебную практику разрешения споров по вопросам обеспечения инвалидов земельными участками. Представляется, что такая позиция государственных органов и судов нарушает права и интересы российских инвалидов. Хотелось бы обратить внимание на то, что ст. 17 Закона об инвалидах предоставляет им и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, право на первоочередное получение земельных участков не только для индивидуального жилищного строительства, но и для ведения подсобного, дачного хозяйств, садоводства. В трех последних случаях предоставление земельного участка не может рассматриваться как возможность улучшения жилищных условий. В упомянутых же выше Правилах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27 июля 1996 г. № 901, на которые ссылаются суды, речь идет о предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, а не о предоставлении земельных участков. Мы полагаем, что нормы Закона об инвалидах, исходя из того что юридическая сила этого нормативного акта выше, должны непосредственно применяться к описанным правоотношениям.

Судебная защита прав инвалидов требует обобщения. Весьма востребованным было бы постановление Пленума Верховного Суда РФ, в котором давались бы разъяснения по спорным вопросам применения законодательства о правах инвалидов. В настоящее время есть лишь отдельные решения высшей судебной инстанции по гражданским делам, истцом в которых выступают инвалиды.

Особое значение для правоприменительной практики имеет признание Верховным Судом РФ недействующими отдельных норм, содержащихся в подзаконных нормативных актах. В данном случае можно вспомнить решения Верховного Суда РФ от 23 января 2007 г. и от 10 июля 2001 г.
В первом случае признан частично недействующим п. 5 Временных критериев определения степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденных Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 18 июля 2001 г. № 56 (с последующими изменениями и дополнениями). Этим самым устранено противоречие между нормами ведомственного акта и абз. 17 и 18 ст. 3 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", что очень важно для лиц, претендующих на возмещение вреда из средств обязательного социального страхования. В нарушение законодательных норм п. 5 Временных критериев позволял учитывать не только способность потерпевшего после несчастного случая на производстве или возникновения профессионального заболевания выполнять работу в полном объеме по своей прежней профессии, но и способность застрахованного к выполнению иной работы, как равноценной ей по квалификации и оплате, так и менее квалифицированной работы.

Следует отметить, что в соответствие со ст. 3, 20 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» под социальной услугой понимается «действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности». Видами социальных услуг являются социально-бытовые, социально-психологические, социально-педагогические, социально-трудовые, социально-правовые, услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, срочные социальные услуги, социально-медицинские [9].

К социально-медицинским услугам законодатель относит обеспечение лекарственными препаратами в соответствии со стандартами медицинской помощи для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по соответствующим рецептам.

В соответствии со ст. 6.1 Федерального закона от 17 июля 1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» перечень лекарственных средств, в том числе перечень лекарственных средств, назначаемых по решению врачебных комиссий лечебно-профилактических учреждений, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития (в настоящее время - Минтрудом России).

Подавляющее большинство споров в области предоставления социальных услуг связано с обращением граждан в суды с требованием о понуждении государственные учреждения предоставить им путевку на санаторно-курортное лечение.

Так, решением Курчатовского районного суда г. Челябинска, оставленным без изменения Челябинским областным судом, удовлетворены исковые требования прокурора в защиту интересов инвалида второй группы, который обратился в суд с требованием к Министерству социальных отношений Челябинской области, Государственному учреждению Челябинскому областному реабилитационно-физкультурному центруинвалидов о признании незаконным бездействия ответчиков в части необеспечения его санаторно-курортным лечением, возложении обязанности по предоставлению путевки на санаторно-курортное лечение за 2013 год. Истец в своем заявлении указывал, что предоставил государственным органам необходимые документы для получения соответствующей путевки, поставлен на очередь, но последняя ему не была предоставлена.