Международное сотрудничество государств в сфере вынужденной миграции

Важным институтом международного права является институт (подинститут) права убежища. Убежище – это защита, которую предоставляет государство на своей территории иностранным гражданам и лицам без гражданства от юрисдикции других государств.

Государства предоставляют это право, сообразуясь со своими международными обязательствами, и в объеме, соответствующем их экономическим возможностям. Право убежища – это право иностранного гражданина укрыться от преследования в другой стране. Однако право человека на получение убежища не обязывает государства предоставлять такое убежище. Статья 14 Декларации прав человека определяет не право «искать и получать убежище», а право «искать и пользоваться этим убежищем». Правом на поиск убежища (на обращение за убежищем) обладают все люди. Однако у государств отсутствует юридическая обязанность предоставлять убежище или разрешать лицам, ищущим убежище, въезд на свою территорию.

Международное право рассматривает вопрос предоставления убежища как действие, относящееся к компетенции суверенного государства, поэтому даже те лица, кто нуждается в защите, не могут с полным основанием рассчитывать на убежище в конкретной стране.

Тем не менее, с момента предоставления государством лицу статуса беженца, к данному лицу начинает применяться принцип запрета на высылку, являющийся одним из основополагающих норм международного права в сфере миграции, жестко ограничивающий полномочия государств по высылке лиц со своей территории. Данный принцип означает, что государство не вправе возвращать лицо в страну, в которой оно может подвергнуться преследованию. Этот принцип получил дальнейшее развитие в Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), которая запрещает возвращать людей в страну, где они могут подвергнуться пыткам. Данная Конвенция, ратифицированная Российской Федерацией 20 февраля 1998 года, признает, что принцип не высылки в некоторых случаях может иметь решающее значение для защиты лица от пыток.

Важнейшим международным правовым документом, регулирующим вопросы защиты прав беженцев, является Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев, принятая 28 июля 1951 года. Конвенция определяет обязательные элементы (критерии) принадлежности лица к статусу беженца, содержит минимальные нормы обращения с беженцами, в широком объеме регламентирует права и обязанности беженцев на территории принимающей страны, провозглашает основополагающий принцип запрещения принудительного возвращения, предусматривает выдачу беженцам документов, в том числе проездного документа. Первоначально Конвенция распространялась, прежде всего, на беженцев в Европе и ограничивалась событиями, происшедшими до 1951 года. Однако поток беженцев и после 1951 года не иссякал, причем странами исхода стали не только государства Европы, но также и Азии, и Африки. Чтобы расширить действие Конвенции, 31 января 1967 года в Женеве был подписан Протокол, касающийся статуса беженцев, который снял временные и географические рамки, установленные Конвенцией.

К достоинствам Конвенции 1951 года следует также отнести и то, что в ней закреплены обязанности принимающего государства предоставить беженцам постоянное место жительства, обеспечить право на трудоустройство и защиту здоровья. Тот факт, что Конвенция ратифицирована большинством стран-членов ООН, несомненно, свидетельствует о ее роли в создании международной системы защиты прав беженцев и лиц, ищущих убежище.

Беженец в определенном смысле находится в ситуации, схожей с лицом без гражданства, - он не подпадает под защиту своего государства, поэтому для решения правовых проблем беженцев необходим международный режим. Однако право лица на получение убежища не обязывает государства такое убежище предоставлять. Вопрос предоставления убежища рассматривается международным правом как относящийся к компетенции суверенного государства, поэтому даже те лица, которые, несомненно, соответствуют критериям статуса беженца (согласно Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола 1967 г.), не обязательно могут рассчитывать на реализацию своего права на убежище в конкретном государстве. Международными нормами в области прав человека также не предусмотрены единые стандарты и процедуры предоставления убежища. Государства-участники Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. предоставляют убежище на своей территории на основании национального законодательства. Каждое государство вправе устанавливать процедуру, которую оно считает наиболее подходящей для предоставления убежища, с учетом особенностей ее конституционных и административных структур, юридической системы.

Таким образом, следует согласиться с мнением о том, что в международном праве до сих пор не принят универсальный договор об убежище, который обладал бы общеобязательной силой и включал бы в себя основные принципы использования этого института на территории каждого государства. В 1951 году по решению Генеральной Ассамблеи ООН было создано Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) с целью предоставления защиты и оказания помощи беженцам.

В настоящее время УВКБ превратилось в одну из важнейших в мире организаций, занимающихся гуманитарными вопросами. Его штаб-квартира находится в Женеве, а представительства в 115 странах. В соответствии со своим мандатом УВКБ в первую очередь занимается беженцами – людьми, покинувшими свои страны в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе, которые не могут и не желают вернуться. УВКБ также оказывает помощь и другим лицам, оказавшимся в ситуации, сходной с положением беженцев. В последние годы деятельность УВКБ по облегчению положения беженцев, перемещенных лиц и других категорий мигрантов приобретает все более широкие масштабы. Организация занимается также поиском долгосрочных решений проблем беженцев: вопросами добровольной репатриации, интеграции в странах первого убежища и переселения в третьи страны. В соответствии со своим мандатом УВКБ ООН призвано обеспечить беженцам защиту со стороны властей страны предоставленного убежища и, по возможности, содействовать правительствам в выполнении этой задачи. Согласно позиции УВКБ ООН, политика любого государства должна включать принципы международной защиты беженцев.

УВКБ ООН оказывает странам помощь и содействие в разработке и реализации национального законодательства в сфере убежища в соответствии с международными стандартами, а также в подготовке программ по расселению беженцев и лиц, перемещенных внутри страны; программ по интеграции беженцев; воссоединению семей беженцев и пр. В рамках сотрудничества по вопросам приема беженцев в начале 1990-х годов были открыты региональные представительства УВКБ ООН на территории Российской Федерации и других стран-членов СНГ.

Однако, следует отметить, что определенное «правовое бессилие» демонстрирует Конвенция в случаях, когда принимающие страны сталкиваются с постоянным массовым притоком лиц из государств, систематически осуществляющих политику нарушения основополагающих прав человека, как это происходит с беженцами из Сирии и других государств, покидающих свои страны в условиях широкомасштабной гражданской войны.