The head of the municipality in the system of local authorities: modern trends

Shchukina A. M.

student of magistracy the Volgo-Vyatsky Institute (branch) of Moscow State

University of Law named after O.E. Kutafin (MSAL), Kirov

Annotation:

The article analyzes the place and role of the head of the municipal formation in the system of local government, analyzed current trends in the development of the legislation regulating the status of matters and powers of heads of municipalities, as well as questions on the purpose of their office.
Key words: head of the municipality, legal status, local governments, supreme official, charter of the municipality.

 

Центральное место в системе органов местного самоуправления занимает глава муниципального образования. Аналогично высшему должностному лицу субъекта Федерации и президенту глава муниципального образования олицетворяет публичную власть в соответствующем муниципалитете. Он обеспечивает представление муниципального образования во взаимоотношениях с другими органами и субъектами, координирует деятельность органов местного самоуправления и несет ответственность за эффективность управления муниципальным образованием и благополучие населения, проживающего в нем.

В соответствии со ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] (далее по тексту - Федеральным законом N 131-ФЗ) глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Включение в Федеральном законе N 131-ФЗ главы муниципального образования в число обязательных субъектов муниципального права как лица, возглавляющего местное самоуправление на определенной территории, позволяет главе муниципального образования быть участником и инициатором всех групп муниципально-правовых отношений.

Полномочия главы муниципального образования зависят от того, возглавляет он местную администрацию или председательствует в представительном органе муниципального образования. Однако независимо от этого у главы муниципального образования есть определенные полномочия, связанные с его статусом высшего должностного лица.

Обязанности подписывать и обнародовать в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, корреспондирует право вето главы муниципального образования, которое закреплено в ч. 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Следует обратить внимание на то, что наличие права вето связано с тем, каким статусом обладает глава муниципального образования.

В силу Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования наделен правом внесения на рассмотрение представительного органа муниципального образования проектов муниципальных правовых актов. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования главой муниципального образования могут назначаться публичные слушания.

Реализация главой муниципального образования права издания правовых актов зависит от избранной в муниципальном образовании организационной модели органов местного самоуправления. В случае если глава осуществляет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, то в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, он вправе издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Когда глава муниципального образования осуществляет полномочия главы местной администрации, он имеет право издавать постановления и распоряжения по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. В случае совмещения указанных должностей в сельском поселении и во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения глава муниципального образования наделен всеми вышеперечисленными правами по изданию правовых актов.

Именно глава муниципального образования является лицом муниципального образования и реализует функции представления муниципального образования, право представлять муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти от имени муниципального образования. Поэтому именно на него возложены функции, связанные с необходимостью осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. Это не означает, что глава должен сам выполнять все функции, но он обязан обеспечивать их реализацию соответствующими органами местного самоуправления. Следует отметить, что имеется пересечение полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации. Поэтому может возникнуть ситуация, когда деятельность их обоих связана с необходимостью осуществления одинаковой функции, что в некоторых ситуациях может принимать совершенно неожиданные формы.

С учетом статуса высшего должностного лица муниципального образования глава может наделяться правом на созыв внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Также он наделен правом выдвижения инициативы проведения местного референдума (если осуществляет полномочия главы местной администрации), собрания граждан, опроса граждан, схода граждан, на котором он обязан председательствовать, если сход граждан не примет иного решения.

На главу муниципального образования распространяются ограничения, запреты и обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (ст. ст. 7.1 - 12.5) и другими федеральными законами, в том числе: представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; представлять сведения о расходах; уведомлять о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

В случае нарушения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей глава может быть удален в отставку в соответствии с механизмом, предусмотренным в ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Важно иметь в виду, что Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает подотчетность главы муниципального образования, во-первых, населению непосредственно, во-вторых, представительному органу муниципального образования.

О способах и последствиях организации отчетов перед населением в муниципальных правовых актах, как правило, говорится в слишком общей форме. В лучшем случае в уставах муниципальных образований указывается об отчетах глав администрации перед населением через местную газету и другие средства массовой информации. О непосредственных отчетах перед избирателями на сходах, собраниях, конференциях в этих документах почти ничего не говорится. Правда, как средство воздействия предусматривается возможность отзыва главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах.

Следует отметить, что нормы о подотчетности и подконтрольности главы муниципального образования на практике зачастую реализуются только в форме составления отчетов для представительного органа муниципального образования.

В настоящее время эти положения конкретизированы. На главу муниципального образования возложена обязанность ежегодно отчитываться перед представительным органом о результатах: своей деятельности; деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления (в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию); деятельности иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления; решения вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Одной из главных тенденций начатого в мае 2014 г. нового этапа муниципальной реформы стала замена выборного принципа формирования органов местного самоуправления на конкурсный принцип замещения.

На конец 2015 года избрание глав муниципальных образований путем прямых выборов было предусмотрено только в 30% муниципалитетов [2]. В большинстве муниципальных образований главы с указанного времени избираются представительными органами из своего состава, а главы местных администраций назначаются по контракту по результатам конкурса. Еще существенное место среди муниципальных образований занимает модель, при которой порядок замещения должности главы предполагает его избрание представительным органом из числа представленных конкурсной комиссией кандидатов, которыми могут быть и лица без выборного мандата. В данном случае глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 декабря 2015 г. N 30-П подтвердил конституционность регулирования способа замещения должности главы муниципального образования (местной администрации) законом субъекта РФ, оговорив, что для сельских поселений всегда, а для городских - по общему правилу должна обеспечиваться альтернативность выбора предпочтительной модели, включая возможность проведения прямых выборов. На более высоком территориальном уровне дискреция субъектов РФ шире и, в частности, позволяет воспроизводить единственный вариант замещения этой должности, в том числе отличный от прямых выборов, для муниципального образования, отвечающего формализованным общим критериям.

Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что глава администрации может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных данному органу конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавлять, после избрания, местную администрацию [3].

После закрепления этого способа в федеральном законодательстве субъекты Российской Федерации стали активно предусматривать его в правовых актах для наделения полномочиями высшего должностного лица муниципального образования. Более того, некоторые регионы устанавливают его в качестве безальтернативного для определенных видов муниципальных образований (прежде всего, городских округов и муниципальных районов), не предусматривая для них иных вариантов наделения полномочиями высшего должностного лица.

В связи с этим следует акцентировать внимание на возможных сложностях от внедрения данного варианта избрания главы муниципального образования. В момент его введения федеральный законодатель не установил критерии, в соответствии с которыми конкурсная комиссия будет проводить отбор кандидатов, которых в итоге представит представительному органу муниципального образования. Проведение конкурса предусматривает предъявление определенных требований к участвующим в нем лицам, в соответствии с которыми и будет проводиться их оценка и отбор конкурсной комиссией. Как представляется, ни субъект Российской Федерации, ни тем более муниципальное образование самостоятельно эти требования устанавливать не вправе. Конституция Российской Федерации закрепляет, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом (ч. 3 ст. 55). В Федеральном законе N 131-ФЗ в момент введения конкурсного отбора потенциальных кандидатов на должность главы муниципального образования было определено лишь то, что порядок проведения конкурса устанавливается представительным органом муниципального образования (ч. 2.1 ст. 36). А вот о требованиях к кандидатам на участие в нем данный акт не говорил ничего. Ранее конкурсный отбор на должность предусматривался в Федеральном законе N 131-ФЗ только для лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту. Но в данном случае лицо, получившее статус главы местной администрации, является муниципальным служащим. Его статус регулируется также нормами Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" [4], который и определяет основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. Также данный акт содержит отсылочную норму к муниципальным правовым актам, которыми вправе устанавливаться эти требования, и предписывает субъектам Российской Федерации определить в региональных законах типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в качестве основы для принятия правовых актов органов местного самоуправления. Также в нем отмечается, что в случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, к кандидатам могут быть установлены и дополнительные требования. В поселениях они закрепляются в уставе, в муниципальном районе и городском округе - в уставе и законе субъекта. Следовательно, несмотря на то что сами требования к кандидатам на замещение должности главы местной администрации могут быть установлены региональными и муниципальными правовыми актами, возможность их закрепления в них предусмотрена федеральным законодательством. В отношении кандидата, претендующего на замещение должности главы муниципального образования, таких отсылочных норм в федеральном законодательстве не было. При этом следует отметить, что ряд требований к кандидатам на замещение должности главы муниципального образования уже был установлен федеральным законодательством [5]. Это, в частности, требования, предъявляемые к выборным должностным лицам Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" [6], касающиеся определенных ограничений и запретов как для главы муниципального образования, так и для лиц, претендующих на замещение этой выборной должности [7]. Но, например, избирательное законодательство содержит дополнительные самостоятельные требования к тем лицам, что "проходят" через муниципальные выборы перед замещением указанной должности (как кандидаты на пост главы муниципального образования или на депутатский мандат в представительном органе). Поэтому напрашивается закономерный вывод о том, что в федеральном законодательстве должны быть установлены и критерии предъявления специальных требований к кандидату, участвующему в конкурсном отборе на должность главы муниципального образования. Эти критерии не должны нарушать конституционное право граждан на доступ к участию в управлении делами государства, но и вместе с тем позволять проводить именно конкурсный отбор, выявляя наиболее подготовленных к исполнению полномочий главы муниципального образования кандидатов.

В июле 2016 года ряд таких критериев все же были закреплены в Федеральном законе N 131-ФЗ [8]. Его действующая редакция предусматривает, что кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет установленных избирательным законодательством [9] ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления. При этом дополнительно условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения. А субъект Российской Федерации также законодательно может определить учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Кроме того, появилась норма о том, что представительному органу муниципального образования для проведения голосования по кандидатурам на должность главы муниципального образования представляется не менее двух зарегистрированных конкурсной комиссией кандидатов.

Полномочия главы муниципального образования могут прекращаться в связи с истечением срока, на который он был избран, или досрочно. Основания досрочного прекращения его полномочий можно сгруппировать, выделив основания, связанные:

- с собственным желанием главы муниципального образования;

- нарушением определенных требований, предъявляемых к лицу, занимающему должность главы муниципального образования (например, прекращение гражданства);

- состоянием здоровья (смерть, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия и др.);

- привлечением к разным видам юридической ответственности (отзыв, отрешение, удаление в отставку и проч.);

- преобразованием или изменением границ муниципального образования.

В мае 2013 г. Федеральный закон № 131-ФЗ были включены нормы, предусматривающие ответственность главы муниципального образования перед Президентом РФ. Речь идет о привлечении к конституционно-правовой ответственности в форме утраты доверия. В этом случае полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно. Данный механизм может быть применен только по отношению к главам муниципальных районов и городских округов. Основания ответственности связаны с нарушением законодательства о запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

В связи с тем, что в соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ словосочетания "городской округ" и "городской округ с внутригородским делением" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах в одном значении в отношении муниципальных образований, органов местного самоуправления, их полномочий и прав, положения комментируемой части распространяются и на глав городских округов с внутригородским делением.

 

Примечания

1. СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 (с изм. и доп.).

2. Джагарян Н.В. Конкурсный глава муниципального образования (местной администрации): особенности легитимации и проблемы совершенствования правового статуса // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 6. С. 66 - 72.

3. О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ, принят ГД ФС РФ 23 января 2015 г., одобр. СФ ФС РФ 28 января 2015 г. // Российская газета. 2016. 6 февр.

4. Российская газета. 2007. 7 марта.

5. Брежнев О.В. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции в органах местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 4. С. 23 - 25; Коростелева М.В. К вопросу об ответственности глав муниципальных районов и городских округов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 3. С. 3 - 6.

6. Российская газета. 2008. 30 дек.

7. Абезин Д.А., Анисимов А.П. Ограничения и запреты в частном и публичном праве // Правовая культура. 2013. N 1(14). С. 60 - 66; Хорунжий С.Н., Бекетова С.М. Правовые проблемы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 4. С. 37 - 40.

8. О внесении изменений в статью 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Федеральный закон от 2 июня 2016 г. N 171-ФЗ, принят ГД ФС РФ 18 мая 2016 г.: одобр. СФ ФС РФ 25 мая 2016 г. // Российская газета. 2016. 6 июня.

9. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, принят ГД ФС РФ 22 мая 2002 г.: одобр. СФ ФС РФ 29 мая 2002 г. // Российская газета. 2002. 15 июня.

Особенности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

Яленский Андрей Юрьевич

студент 2 курса магистратуры

Волго-Вятского института (филиала)

Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Киров

Научный руководитель Заболотских Екатерина Михайловна

доцент кафедры государственно-правовых дисциплин

Волго-Вятского института (филиала)

Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Киров,

кандидат юридических наук, доцент

АННОТАЦИЯ

Деятельность по противодействию коррупции в России является актуальной и значимой. Важную роль в такой деятельности играет антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. В данной статье рассматриваются основные законодательные и практические аспекты антикоррупционной экспертизы как инструмента противодействия коррупции.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, объект антикоррупционной экспертизы, субъект антикоррупционной экспертизы, коррупциогенные факторы, правовая экспертиза, независимая антикоррупционная экспертиза.