Конституция РФ и правовые основы обеспечения экологической безопасности

Прогрессирующее ухудшение состояния окружающей природной среды настоятельно выдвигает необходимость ее защиты, оздоровления, восстановления, облагораживания. Массовые действия невозможны без соответствующего организационного обеспечения. При этом в экологическом менеджменте велика роль правовых средств, поскольку конкретные действия по защите природы должны опираться на законы, стандарты, утвержденные в установленном порядке правила и другие нормативно-правовые акты и инструктивно-методические материалы. Всю эту совокупность обязательных к исполнению документов, утвержденных компетентными государственными органами, будем кратко называть экологическим законодательством.

Основное при разработке экологического законодательства - забота о здоровье, безопасных и благоприятных условиях труда и быта людей. Поэтому выделяются области законодательства, соответствующие тем или иным сферам производственных отношений, труда и быта людей. Например, первостепенное место в законодательном оформлении земельных отношений отводится сельскохозяйственному производству. Правовые вопросы экологии водных отношений связаны прежде всего с бытовым и питьевым водоснабжением, а также с рыбной ловлей. Правовые основы обеспечения экологической безопасности лесов относятся к регулированию удовлетворения потребностей населения в древесине и других лесных продуктах (грибы, ягоды, лекарственные растения и др.), а также охране и развитию полезных природных свойств лесов (водоохранных, санитарно-гигиенических и оздоровительных) и их обитателей, в том числе объектов охоты. Законодательство об охране атмосферного воздуха нацелено на предотвращение выбросов вредных веществ и иных воздействий на атмосферу, вызывающих неблагоприятные последствия для населения и окружающей природной среды.

Правовые акты, входящие в отечественное экологическое законодательство, по своей общности делятся на несколько уровней. Основу составляют положения Конституции Российской Федерации, относящиеся к экологии. Головным (базовым) актом в области экологии, ядром отечественного экологического законодательства является Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", принятый 19 декабря 1991 г. Поскольку в современных условиях развитие научно-технического прогресса неизбежно приводит к деградация природной среды, то с целью усиления ее охраны необходимо правовое регламентирование потребления отдельных природных компонентов. Поэтому в России приняты основополагающие кодексы – Земельный, Лесной и Водный, утверждены Закон о недрах, Закон об охране атмосферного воздуха и Закон о животном мире.

Российское экологическое законодательство, разработанное в основном в 1990-х годах, включает в себя довольно много Федеральных законов. Федеральный закон "О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 г.;

Закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19 апреля 1991 г.;

"Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 г.;

Федеральный Закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г.;

Федеральный Закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.;

Федеральный Закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. (этот закон будет подробно разобран ниже) и др.

Федеральные законы и их собрания (кодексы) развиваются в двух направлениях. Во-первых, на их основе принимаются законодательными органами субъектов Российской Федерации собственные экологические законы. Следующий слой экологических документов создается органами местного самоуправления, отвечающими за соответствующие муниципальные образования. С другой стороны, федеральные органы, министерства и ведомства, службы и агентства, входящие в систему исполнительной власти России, издают экологические правовые акты в своих сферах деятельности. Судебная власть (суды и арбитражные суды) также вносят свой вклад в развитие экологического законодательства, принимая решения по тем или иным делам, содержащим экологические аспекты, и тем самым создавая прецеденты - образцы для будущих правовых решений. Таким образом, все ветви власти - законодательная, исполнительная, судебная - принимают участие в развитии экологического законодательства.

Правовые акты более высокого уровня зачастую содержат вполне верные, но не полностью конкретизированные требования, при этом они сопровождается ссылками на более конкретные документы более низкого уровня. Например, Федеральный Закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. содержит многочисленные ссылки на нормативно-правовые и инструктивно-методические документы специально уполномоченных государственных органов в области государственной экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъектов федерации. На федеральном уровне упомянутые органы имели в те или иные годы разные названия: Государственный комитет по экологии (Госкомэкология), Министерство по охране окружающей природной среды, Министерство природных ресурсов и др.

Отечественное экологическое законодательство основывается на ряде положений Конституции Российской Федерации. Так, в главе 1 "Основы конституционного строя" в статье 9 говорится "Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".

Многие экологические положения включены в главу 2 Конституции Российской Федерации "Права и свободы человека и гражданина". Можно выделить три типа статей, представляющих интерес с точки зрения экологической безопасности. Во-первых, это статьи, непосредственно посвященные экологическим правам и обязанностям граждан. Во-вторых, статьи, в которых упоминаются экологические проблемы. В-третьих, статьи, посвященные более общим проблемам, дающие основы для экологической деятельности наряду со многими другими видами деятельности. Рассмотрим все три типа статей в указанном порядке.

Основной для экологического законодательства является статья 42 "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением". Таким образом, в этой статье Конституции выделено три правовых элемента:

во-первых, право на благоприятную окружающую среду, природную или антропогенную;

во-вторых, право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды, независимо от того, является ли в рассматриваемый момент времени эта среда благоприятной или нет;

в-третьих, гарантируется право за возмещение ущерба в случае экологических правонарушений (но не в случае причинения вреда природными явлениями, например, землетрясением или наводнением).

Это право естественным образом сочетается с экологическими обязанностями: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам" (статья 58). Конституцией Российской Федерации определены процедуры разработки, принятия и совершенствования экологического законодательства, установлены органы, ответственные за такую работу, гарантирована возможность активного участия в ней общественных организаций.

39.Контроль экологических требований

ЭТ-требования, направленные на охрану окружающей природной среды, природных объектов, обеспечение экологической безопасности человека, установленные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами органов местного самоуправления.

Чтобы контролировать экологические требования, надо сначала их сформулировать, задать, описать. Надо сначала решить, выражаясь словами поэта, "что такое хорошо и что такое плохо" с точки зрения экологии. Это не всегда просто. Начнем с обсуждения процедур установления экологических требований.

Установление экологических требований. Все нормативы качества окружающей природной среды принято подразделять на три группы.

Первая группа нормативов. Ее составляют санитарно-гигиенические нормативы, касающиеся вредных воздействий на организм человека. К ним относятся нормативы предельно-допустимых концентраций (ПДК) вредных химических веществ, биологических, физических и иных воздействий. Здесь же - нормативы санитарных зон, защитных зон, предельно допустимых уровней волнового или радиационного воздействия и т.п. Цель всех этих нормативов - задать показатели качества окружающей среды применительно к здоровью человека. Естественно, что главную роль в установлении ПДК играют врачи соответствующих специальностей. Каждый конкретный норматив ПДК (предельно-допустимых концентраций) - а их несколько тысяч - обосновывает соответствующий медицинский коллектив.

Основная идея в установлении ПДК состоит в том, что любой вид воздействия начинает отражаться на здоровье человека не сразу, а лишь достигнув некоторой границы. Более того, некоторые воздействия, например, радиационное или шумовое, имеются в виде фона (т.е. слабого воздействия) всегда. Если человека поместить в камеру, полностью поглощающую звуки, то в абсолютном безмолвии он будет чувствовать себя плохо. Некоторый уровень шума в окружающей среде необходим для нормальной жизнедеятельности человека. Но он не должен превышать ПДК.

Отметим, что ПДК фиксируется для определенных условий. Одно дело - единичное радиационное воздействие, в течение нескольких секунд (например, рентгеновское обследование), и совсем другое - постоянное радиационное воздействие. В этих двух случаях ПДК различаются во много раз.

Вторая группа нормативов. Вторую группу нормативов качества окружающей природной среды образуют экологические нормативы, касающиеся деятельности источников загрязнения, т.е. прежде всего промышленных и сельскохозяйственных предприятий. Это нормативы на предельно допустимые выбросы и сбросы вредных веществ (ПДВ), предельно допустимые величины иных вредных воздействий (шумовых, вибрационных, волновых, радиационных и др.). Они устанавливают требования к источникам вредного воздействия, ограничивая его деятельность определенной предельной величиной (по каждому виду загрязнения). Нормативы ПДВ устанавливаются не по предприятиям и организациям, а по источникам выбросов и сбросов, поскольку на рассматриваемом объекте может быть несколько источников загрязнений. Нормативы второй группы проверяются при экологическом контроле и аудите, включаются в экологические паспорта предприятий, т.е. активно используются при конкретной работе государственных и общественных экологических организаций с источниками загрязнения окружающей природной среды.

Третья группа нормативов. В третью группу нормативов качества окружающей природной среды входят вспомогательные (по отношению к первым двум) нормы и правила, цель которых - обеспечить единство в употребляемой терминологии, в проведении измерений, в деятельности организационных структур и в правовом регулировании экологических отношений. Можно сказать, что нормативы третьей группы дают организационно-правовое обеспечение нормативам первых двух групп. В то же время само по себе экологическое право - большая самостоятельная часть правовой науки и практики. К вспомогательным нормативам третьей группы можно отнести и те, что относятся к вредному воздействию не на здоровье человека, а на жизнедеятельность различных представителей животного и растительного мира, в том числе на сельскохозяйственные животные и растения, леса, промысловых животных и водных обитателей.

В настоящее время система ПДК - наиболее разработанная часть системы нормативов качества окружающей природной среды. Это связано с тем, что все человеческие организмы имеют много общего между собой, в то время как предприятия и организации сильно отличаются друг от друга. Не всегда легко установить степень