Реакционное законодательство царизма 1880-1890

контрреформа законодательство земская городская

Правление императора Александра III (1881-1894) стало своего рода исторической паузой -- временем осмысления великих преобразований прежнего царствования и временем реакции, которое пришло на смену реформистскому натиску предшествующего столетия. В исторической науке это время получило название контрреформ.

Этот период отмечен серией реакционных преобразований, направленных на пересмотр сложившейся системы буржуазного законодательства. Контрреформы 80--90-х гг. -- заметный эпизод в истории России вообще, ее государственно-правового развития в частности. Однако в историко-правовой литературе им уделяется незаслуженно мало внимания. Между тем именно контрреформы 80--90-х гг. определили государственно-правовое развитие России по крайней мере до первой русской революции. Они явились выражением противоречивой политики царизма в условиях кризиса феодальной системы и быстро развивающегося капитализма. Противоречивость политики царизма определялась, расстановкой не только межклассовых, но и внутриклассовых сил. Это нашло отражение в позициях правящей верхушки при подготовке контрреформ 80--90-х гг. Вопросы о ходе подготовки контрреформ, об определенных разногласиях, возникавших в процессе обсуждения законопроектов, освещены в литературе весьма обстоятельно. Однако при этом, к сожалению, осталось упущенным из виду, что разногласия эти были вполне закономерными, поскольку определялись изменениями в государстве и праве пореформенного периода.

Преобразования 60-х и 80-х годов XIX века находились в одной плоскости и были противоположны по смыслу. Полной отмены предшествующих реформ не было, а вот отход назад - явный и говорить о том, что реформирование при Александре III было всего лишь прервано и обеднено, нельзя. Планировался решительный прорыв в прошлое: предполагалось не просто уничтожить университетскую автономию, но и поручить приём экзаменов государственным чиновникам (чтобы контролировать не только благонамеренность студентов, но и благонадёжность профессиональных лекций). Собирались постепенно ликвидировать суд присяжных, публичность и независимость суда, лишить земства исполнительных органов и превратить их в безвластные консультации при губернаторах. Сделать удалось меньше, но и то, что осуществилось, впечатляет. Был фактически уничтожен мировой суд, с принятием закона о земских начальниках нанесён удар по важнейшему принципу 60-х годов - разделению властей. Разрушалось и другое начало Великих реформ - всесословность (политика по отношению к гимназиям, церковноприходским школам, закон о земских начальниках, новое земское положение).

Глава 1. Подготовка к проведению контрреформ 80-90 годов XIX века

Правительственную политику периода реакции можно разделить на 3 этапа: Аюпов Р.С., Филимонов М.А. История государственного управления в России. 1946-1996. Уфа, 2007

§ Первый этап (с конца апреля 1881 - по лето 1882 года) - период перехода к реакции, прикрываемого демагогическими посулами и обещаниями, время министерства Игнатьева;

§ Второй этап (1882-1885 года). Этот период характеризуется окончательным утверждением реакционного курса, «возвращением правительства», как говорил Катков. Однако в эти годы правительство не имело ещё какой-либо программы действия в смысле утверждения реакционных начал во всех сферах государственной жизни. В это время самодержавие ещё не решается предпринимать какие-либо серьёзные шаги;

§ Третий этап - 1886-1894 гг. - характеризуются дальнейшим ростом реакции. Прежде всего в этот период начинает претворятся в жизнь программа Пазухина, рассчитанная на утверждение сословного (дворянского) начала как в деревне, так и в органах земского и городского общественного управления. В это время усиливается политика национального шовинизма, характеризовавшаяся, с одной стороны, русификацией окраин, а с другой - массовыми репрессиями против евреев, «мултанским делом», насильственными крещениями бурят и представителей местной администрации - губернаторов.

Таким образом, в 80-х годах намечаются общие контуры преобразований, главной задачей которых являлось усиление роли поместного дворянства как опоры самодержавия. Император и его ближайшее окружение избрали тактику постепенной и последовательной ликвидации установлений предыдущего царствования в таких важнейших сферах жизни российского общества, как земство, городское самоуправление, суд, образование и печать.

Реформы в области центрального, местного управления и суда, последовавшие за отменой крепостного права, означали шаг по пути к буржуазной монархии. Таким образом, во второй половине XIX в. произошли изменения в феодальном государстве и праве, дающие возможность выделить качественно новый этап в их развитии. Они характеризуются эволюцией абсолютной монархии в России в направлении к буржуазной и соответственно феодального права к буржуазному.

Буржуазные по своему классовому содержанию реформы 60--70-х гг. затрагивали привилегии дворянского сословия, закрепленные и охраняемые системой феодального права. Это послужило одной из основных причин недовольства реформами со стороны господствующего класса. Феодалы допустили известное ущемление своих привилегий потому, что рассчитывали путем сравнительно незначительных уступок сохранить свое политическое господство. Однако после отмены крепостного права в условиях бурного развития капиталистических отношений обнаружились такие последствия реформ, которые нельзя было предвидеть при их подготовке. Например, земская реформа мыслилась безвредной для правительства уступкой. Как подчеркивал В.И. Ленин, «земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось». Тем не менее именно земство становится центром либеральной оппозиции правительству, ибо представляет собой такое звено в механизме феодального государства, благодаря которому буржуазия получает реальные возможности бороться за свои интересы. Все это и было причиной пересмотра Земского положения 1864 г. Соответственно боязнь усиления влияния буржуазии в органах городского самоуправления стала причиной пересмотра Городового положения 1870 г., а выявившаяся в 70--80-х гг. в условиях подъема революционного движения неспособность функционирующих на основе буржуазных принципов судопроизводства судебных органов надежно защищать существующий строй послужила поводом для нападок на судебные уставы 1864 г.

Для пересмотра буржуазных реформ требовалось изменить законодательство о них, что само по себе было достаточно сложно. «В самодержавном государстве всякий закон может быть изменен, отменен или заменен непосредственным распоряжением самодержавной власти... Но к подобным мерам нелегко приступить даже при самодержавном правлении», -- писал известный государственный деятель С.Ю. Витте Маркова А.Н. История государственного управления России - М., 2002..

Разработка первых проектов контрреформ восходит к Кахановской комиссии. Реакционная группировка была здесь в меньшинстве. Кахановская комиссия была последней, где правительственная группировка либерального толка ратовала за развитие буржуазных преобразований. В дальнейшем такая линия выражается лишь в стремлении отстоять основные начала реформ 60--70-х гг.

К середине 80-х годов была составлена подробная программа контрреформ. В ее основу легли идеи, изложенные наиболее ярким и последовательным представителем дворянского реакционного течения А.Д. Пазухиным в статье «Современное состояние в России и сословный вопрос». Он выражал настроения той части дворянства, которая, воспользовавшись благоприятной обстановкой, стремилась осуществить свои давние намерения по пересмотру «великих», как их тогда называли, реформ. Представители реакционных кругов приступили к разработке законопроектов, которые должны были устранить буржуазные начала реформ 60--70-х гг. Но им не удалось осуществить свои намерения, поскольку крайне реакционные настроения выражали не все представители господствующего класса.

Понятие контрреформы имеет широкий смысл и включает не только реакционные законы, но и весь политический курс российского самодержавия. Объективной причиной такого поворота было несовершенство реформирования в социально-экономической и политической областях. Высшие органы государственной власти, власть монарха и всесилие бюрократии остались вне процесса перестройки. При проведении реформы восторжествовало стремление сохранить самодержавие. И в этом была угроза самим реформам. И, наконец, механизм реализации реформ был слаб, тогда как феодальная государственность сильна.

Александр III стремился сохранить существующий порядок, укрепить позиции дворянства, не допустить революции. Внутренняя политика императора носила консервативный, охранительный характер, не исключающий, однако, защиту интересов русского промышленного и торгового капитала.

Глава 2. Земская и городская контрреформы

Местное управление до середины XIX в. строилось на основе актов 1775-1785 гг. и включало в себя два звена: коронную администрацию (губернские и уездные учреждения) органы сословного (дворянского и городского) самоуправления. В 1837 г. появилась новая административно-территориальная единица - стан. Он представлял собой административно-полицейский округ, состоял из нескольких волостей и возглавлялся становым приставом. На территории уезда создавалось по два-три стана. Реформы 60 - 70-х гг. XIX в. привели к созданию крестьянского сословного самоуправления, а также к проявлению органов губернского, уездного и городского самоуправления, носивших всесословный характер.

По реформе 1861 г., освободившей помещичьих крестьян от крепостной зависимости, были образованы органы местного крестьянского общественного управления. Крестьяне одного или нескольких селений образовывали сельское общество, которое должно было иметь свой сельский сход. На сходе избирался сельский староста, раскладывались повинности, осуществлялись земельные переделы. Сельские общества объединялись в волости. На территории волости функционировали волостной сход, волостное правление и волостной суд.

Все выборные органы и должностные лица крестьянского самоуправления избирались на трёхлетний срок.

В 1864 г. началось создание земских учреждений. Это означало возрождение древнего земства с его идеей народного представительства и независимыми от центральной власти органами самоуправления. Роль последних была сведена на нет ещё на исходе XVII в.

По новому «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» 1880 г. земство было преобразовано ИгнатовВ.Г. История государственного управления России - Ростов-на-Дону, Феникс, 2006.. Дворянство получило возможность избирать большую часть выборных земских деятелей - гласных (около 57%).

Имущественный ценз (минимальный уровень доходов, дающий право представителю того или иного сословия участвовать в деятельности земских учреждений) понижался до дворян и повышался для городского населения. Крестьяне вообще потеряли право выбирать гласных, так как теперь их назначал губернатор из среды крестьянских выборщиков - лиц, уполномоченных крестьянскими обществами участвовать в выборах Пихоя Р.Г. История государственного управления в России - М., РАГС, 2001..

Вновь избранные земские гласные утверждались губернатором, что ставило земские учреждения под жёсткий контроль государства. Фактически это перечёркивало главную идею земства - независимость от органов государственной власти и царя в решении вопросов местного самоуправления.

Смысл земской контрреформы состоял в том, чтобы свести на нет возможность участия в работе земских органов «случайных» (нежелательных для режима) людей, увеличить представительство дворян - опоры трона и в конечном итоге сделать земства лояльными по отношению к самодержавной власти. Во всех этих мерах отразилось противостояние царя и дворянства демократическому русскому земству («земле», «люду») - противостояние, уходящее в самую глубь российской истории.

Городская контрреформа преследовала точно такие же цели, как и земская: ослабить выборное начало, сузить круг вопросов, решаемых органами государственного самоуправления, и расширить сферу правительственных полномочий. Алехин Э.В. История государственного и муниципального управления в России: Учебное пособие. - Пенза: Пенз. гос. ун-т, 2006.

Новое Городовое положение (11 июня 1892 г.) исходило из реального факта существования в городах общественного управления, заметно помогавшего государственной администрации решать усложнявшиеся задачи быстро растущих городов.

В отличие от закона 1870 г.:

1) уточнены предметы ведения, функции Городского общественного управления, направленность попечительства на развитие торговли, промышленности, кредитного, биржевого дела, здравоохранения, образования, благоустройства, санитарного состояния и др. Значительно расширены рамки попечительства об устройстве православных храмов, поддержании их в исправности и благолепии, о других учреждениях, имевших целью укрепление религиозного чувства и нравственности городского населения. Изменения эти вызваны развитием городского хозяйства, обретавшего ускоренно черты капиталистической экономики, эволюцией городского населения, усложнением его социальной структуры;

2) существенно изменены система учреждений городского общественного управления, их численный и социальный состав, порядок формирования, взаимоотношения с правительственными органами;

3) отменены городские избирательные собрания, которые были названы первыми среди учреждений ГОУ в Городовом положении 1870 г.;

4) упразднены три разряда и соответственно три собрания -- съезда избирателей;

5) избирательный налоговый ценз заменен имущественным, право голоса получили лица, учреждения, общества, товарищества, компании, владеющие не менее года в городе недвижимым имуществом, оцененным особой комиссией и стоящим не менее 3000 рублей в обеих столицах, не менее 1500 рублей в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, не менее 1000 руб. в других губернских, областных, входящих в градоначальства и крупных уездных городах, не менее 300 рублей в остальных городских поселениях;

6) сокращена численность гласных до 20 человек в городских поселениях с числом избирателей более 100, до 160 -- в столицах, до 80 -- в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, до 60 -- в других губернских, областных, входящих в градоначальства и уездных городах, до 40 -- во всех остальных;

7) усилена роль дворянства, ослаблена роль представителей торгово-промышленного, финансового капитала;

8) для мелких городов введено так называемое «упрощенное управление»: сход домохозяев избирал собрание 12--16 уполномоченных, которое выбирало старосту и 1--2 помощников;

9) предусмотрены кандидаты в гласные на случай замены выбывших, товарищи, помощники городского головы и заступавшие на его должность, получившие вслед за ним наибольшее количество голосов при избрании;

10) расширен запрет на выбор должностных лиц одного городского учреждения по степени родства: в прямой линии -- без ограничения степени родства, в боковых -- до третьей степени;

11) дозволено совмещение выборных и чиновных должностей, выборные лица приравнены к государственным чиновникам, считались на царской службе;

12) ограничены права городских дум. Отсутствовал в новом законе пункт о самостоятельности ГОУ, стал шире круг вопросов, подконтрольных губернатору, по земским и городским делам присутствию, увеличено число должностей, утверждаемых губернатором и министром внутренних дел. Губернатор утверждал не только городского голову, как прежде, но и членов управы. Расширены система опеки и вмешательство властных органов в дела городского общественного управления. Усилена ответственность гласных, которые могли быть оштрафованы, исключены из состава думы за неявку на ее заседания.

Глава 3. Контрреформы в области суда, образования и печати

Судебная реформа России - наиболее удачное детище отстраненных от власти реформаторов - не потерпела в это время каких-либо значительных изменений. Судебные уставы 1864 г. продолжали успешно действовать. Однако в судопроизводстве по политическим делам гласность ограничивалась: публикации отчётов о политических процессах запрещались. Из ведения суда присяжных были изъяты все дела а насильственных действиях против должностных лиц.

Существенные изменения произошли в низовых судебных органах. Мировые судьи, которые помимо разбора мелких дел решали спорные вопросы между крестьянами и помещиками, были в основном ликвидированы. Сохранились они только в трёх крупных городах - Москве, Петербурге и Одессе.

Мировые судьи заменялись земскими участковыми начальниками, должности которых предоставлялись исключительно дворянам с высоким имущественным цензом. В отличие от мирового суда, на который возлагалось достижение согласия между крестьянами и помещиками, земские начальники все спорные вопросы решали единолично, с оглядкой на местную государственную администрацию.

Поскольку студенчество считалось главным источником вольнодумства, рассадником республиканских и идей и всякого рода смуты, российские университеты стали одной из первых жертв охранительного курса. Новый университетский устав 1884 г. упразднял их автономию. Был ликвидирован университетский суд, запрещены любые студенческие объединения.

Преподаватели, избранные учёными советами, обязательно утверждались в должности министром просвещения. Всей университетской жизнью теперь руководил государственный чиновник - попечитель учебного округа: он назначал деканов (одна из высших выборных должностей университета), обладал правом созывать учёный совет, присутствовать на его заседаниях, наблюдать за преподавателем. Государство не забыло напомнить студентам и об «обязанности по выполнению воинского долга»: льготы по призыву в армию для лиц, имеющих высшее образование, были ограничены, а минимальный срок военной службы увеличен.

Вдохновителю и главному организатору контрреформ в сфере образования графу И.Д. Делянову (1818-1897), министру народного просвещения с 1882 г., принадлежит и авторство печально знаменитого циркуляра «о кухаркиных детях» Маркова А.Н. История государственного управления России - М., 2002.. В этом документе рекомендовалось ограничить поступление в гимназии и прогимназии «детей кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких торговых лавочников и тому подобных людей, детей коих, за исключением разве одарённых необыкновенными способностями, вовсе не следует выводить из среды, к коей они принадлежат». В средние и высшие учебные заведения сокращался приём лиц еврейской национальности. Каких-либо реальных последствий циркуляр, впрочем, так и не возымел, оставшись в истории российского образования примером исключительной ограниченности государственных чиновников.

1884 год был ознаменован введением нового университетского устава - военные гимназии преобразовывались в кадетские корпуса. С отставкой министра внутренних дел графа Н.И. Игнатьева (1882 г.) и назначением на этот пост графа Д.А. Толстого начался период открытой реакции.

Первый опыт свободы слова прервался после утверждения в августе 1882 г. новых «Временных правил о печати» (которые стали постоянными).

Администрация получила право закрывать любые газеты и журналы, лишать издателей и редакторов права на продолжение профессиональной деятельности.

Редакция обязывалась раскрывать псевдонимы своих авторов по требованию властей. Усилилась цензура.

В соответствии с новым законодательством в 1884 г. прекратил существование ненавистный правительству журнал «Отечественные записки», редактором которого был М.Е. Салтыков-Щедрин. Зато процветала газета М.Н. Каткова (1818-1887) «Московские ведомости». Именно на 80-е гг. приходится заключительный период деятельности этого известного русского публициста, в своё время слывшего либералом и много сделавшего для расширения круг дозволенных к обсуждению в печати вопросов. Но с середины 60-х гг., а особенно после установления нового правительственного курса при Александре III, Катков немало способствовал усилению охранительного духа и нетерпимости в стане власть имущих.

Таким образом, уже к середине 80-х гг. сложилась реакционная концепция контрреформ, которая основывалась на традиционных догмах Атаманчук Г. В. Государственное управление. М., 2000.:

а) божественное происхождение самодержавия и божественный промысел как основа его политики, противопоставляющиеся планам политических реформ;

б) полная централизация власти;

в) осуждение земского и городского самоуправления, как не соответствующие условиям русской жизни;

г) шовинизм; интересы дворянства рассматривались в традиционном понимании (в качестве типичной фигуры представлялся помещик- крепостник).

 

Заключение

Все мероприятия, проводимые в противовес предыдущим реформам, обладали одной общей ярко выраженной чертой. Государство, построенное по принципу пирамиды, вершиной которой является императорский трон, стремилось ничего не оставлять вне своего контроля. Отсюда и всегдашнее стремление властей повсюду иметь за всем следящего и всем руководящего «государева чиновника - будь то губернатор, земский начальник, цензор или попечитель учебного округа. Это стало итогом развития российской самодержавной государственности, достигшей при Александре III своей вершины. Не следует думать, что ужесточение контроля со стороны государства было следствием недобрых намерений людей, озабоченных лишь тем, чтобы удержать власть в своих руках. Напротив, представление о сильной государственной власти как единственном условии самосохранения общества исходило от деятелей, искренне заботившихся о спокойствии и благе России. Одним из них был Победоносцев, всесильный обер-прокурор Синода, детально разработавший идею русской национальной государственности. Победоносцев считал, что западные парламентарные демократии изначально порочны, ибо постоянно обсуждают, толкуют и изменяют государственный закон в угоду времени, а так же интересам тех или иных групп людей. Между тем такие интересы могут быть временными, к тому же они не всегда совпадают с интересами всего народа. Идея же российского самодержавной государственности, освящённой самой Церковью, предполагает, с точки зрения Победоносцева, лишь один вариант толкования государственных законов - заботу о благе и спокойствии народа. Собственно закон своим первоначальным источником имеет, как писал Победоносцев, «жизнь народа и её хозяйственные условия». Изначальное содержание закона, не облачённое в слова, несёт в себе народ. Формулирует же закон и следит за его исполнением государство. Именно оно - в силу священной природы царской власти - исходит при толковании законов из единственно правильной, никем не оспариваемой точки зрения. В этом и состоит, по мнению Победоносцева, главное преимущество российского государственного устройства перед западным. Российская государственность воплощает в себе идею совершенной государственной власти, которая охраняет благо народа и в своей законодательной деятельности исходит из реальных условий народной жизни.

Правительство Александра III считало, что реформа должна лишь следовать за жизнью, а не менять её. Приверженцы охранительного курса полагали, что Россия ещё не готова к тем преобразованиям, которые проводил в жизнь Александр II. Поэтому 80-е - начало 90-х гг. ХIXв. Запомнились современникам как пора выжидания, затишья, «болезненного спокойствия».«Болезненного» потому, что Россия требовала продолжения реформ. Проводимые в «жизненных интересах народа» контрреформы оказались бессильными перед самим течением жизни: она брала своё. Земская контрреформа не остановила земского движения, но настроила значительную часть земцев против самодержавия. Увеличенный избирательный ценз при проведении городской реформы стал ещё одним стимулом для деловых людей, чтобы задуматься о повышении уровня своих доходов. Это в свою очередь способствовало развитию городской экономики, усилению городской буржуазии, требующей от самодержавия предоставления ей всё новых и новых прав.

Контрреформы в сфере образования также дали результат, прямо противоположный ожидаемому: в университетах усилился дух свободомыслия. Не имели успеха и мероприятия правительства в области печати: количество изданий в России год от года увеличивалось. Росло и число желающих вставить где-нибудь свою статейку - за всем не уследишь, как бы не мечтали об этом сторонники российской державности.