Ведомственное регулирование деятельности

Органов внутренних дел по обеспечению

Общественной безопасности

 

Конституция Российской Федерации возлагает функцию обеспечения общественной безопасности на Правительство России. Министерство внутренних дел Российской Федерации, являясь основным отраслевым органом государственного управления по обеспечению общественной безопасности, осуществляет руководство на всей территории Российской Федерации[14]. Все решения коллегии МВД России проводятся в жизнь, как правило, приказом министра, который несет полную ответственность за выполнение задач и функций, возложенных на министерство.

Являясь составной частью системы органов государственного управления, ОВД обладают рядом особенностей, не присущих другим ведомствам. Это обусловлено спецификой выполняемых ими задач и функций, включая их деятельность по обеспечению общественной безопасности в условиях чрезвычайной обстановки[15]. Поэтому создание прочной и эффективной системы правового регулирования органов внутренних дел рассматривается как ключевое условие, одна из важнейших предпосылок улучшения деятельности всех подразделений[16].

Наличие правовой базы и ведомственное регулирование специальной деятельности ОВД по обеспечению общественной безопасности позволяют укреплять и совершенствовать органы внутренних дел, поддерживать их боевую готовность на определенном уровне в любой обстановке.

В настоящее время ведомственные нормы устанавливаются приказами МВД России. Это обусловливает ряд особенностей такого регулирования. Во-первых, нормы права должны быть детальнее, чем в других областях государственной деятельности (регулирование организации, форм, способов, методов, приемов и т. п. специальной деятельности). Во-вторых, им должна быть присуща повышенная категоричность, конкретность требований, предъявляемых к сотрудникам органов внутренних дел.
В-третьих, сотрудники обязаны нести ответственность за неисполнение и нарушение предписаний указанных норм права. В-четвертых, для этих норм характерно наличие таких источников, которые имеют конкретную направленность на регулирование взаимоотношений в рассматриваемой области.

Особое место в правовом регулировании обеспечения общественной безопасности ОВД в условиях чрезвычайной обстановки занимают нормативные акты органов управления МВД России, которые позволяют оперативно реагировать на изменения обстановки. Сюда входят уставы, положения, наставления, инструкции, указания, правила, приказы и директивы МВД России. Все они создаются органами управления в пределах своих полномочий и призваны обеспечивать исполнение законов.

Органы внутренних дел представляют собой систему, в которой большая роль отводится субординационным отношениям, базирующимся на принципе единоначалия. Любое звено ОВД является управляющей и управляемой системой, т. е. одновременно выступает как объект и субъект управления. Непосредственное влияние на функционирование органов внутренних дел в их повседневной деятельности, тем более при чрезвычайной обстановке, оказывает ведомственное регулирование. Под таким регулированием деятельности субъекта права обычно понимают различные формы административного воздействия государства на его поведение как по отношению к другим субъектам права (правовой статус, полномочия, компетенция, воздействие т. п.), так и по отношению к своей внутриорганизационной и управленческой деятельности.

Правовая основа организации деятельности ОВД в повседневной жизни в целом определена, за исключением отдельных положений управленческой и внутриорганизационной деятельности. Внутриорганизационная деятельность является основой правовой защищенности сотрудников при их специальной деятельности в условиях чрезвычайной обстановки, которая представляет собой систему гарантий соответствующих юридических средств, механизмов, презумпций и процедур.

Выполняя специфические задачи, сотрудники органов внутренних дел, объединенные в специальные подразделения, группы и наряды, действуют по единому замыслу, имея общую цель. Например, захват вооруженных и других особо опасных преступников, предотвращение и пресечение массовых беспорядков требуют особой организации сил и средств. От четкости и оперативности действий каждого сотрудника зависит эффективное выполнение задачи в целом.

Для проведения специальных операций по обеспечению общественной безопасности Министерство внутренних дел Российской Федерации своими приказами определяет организационные начала данной деятельности. Заранее, до возникновения чрезвычайной обстановки, практические органы планируют создание временных специальных подразделений, групп, отрядов и группировок сил и средств с наделением руководящего состава соответствующими организационными и управленческими полномочиями. На основании этих планов организуют обучение личного состава ОВД.
В чрезвычайной обстановке, в зависимости от ее вида, организуют и проводят специальные операции. Все это проходит в рамках закона.

Законодательное определение функциональных обязанностей обусловливает требования к сотрудникам рационально организовывать свою деятельность, повышать профессиональное мастерство. Функциональные обязанности руководителей ОВД определены с позиций ответственности за обеспечение общественной безопасности на обслуживаемой территории, а также установления пределов управленческого воздействия как на подчиненных, так и на граждан, оказавшихся в пределах деятельности ОВД.

Руководители органов внутренних дел предоставляют возможность подчиненным принимать обоснованные решения в пределах их компетенции, ставят перед ними реально выполнимые задачи. В то же время, целенаправленно управляя специальной деятельностью подразделений и отдельными сотрудниками, они обязаны правильно оценивать их работу, требовать ее выполнения в пределах, ограниченных законодательством. Это позволяет повышать ответственность начальствующего и всего личного состава за выполнение задач, четко определять направление специальной деятельности каждого сотрудника, качественно подготавливать непосредственных исполнителей, используя их специализацию (профессиональную подготовку). При создании временных подразделений, групп и отрядов для проведения специальных операций по обеспечению общественной безопасности в условиях чрезвычайной обстановки старший оперативный начальник может привлекать любого сотрудника органов внутренних дел, находящегося в его непосредственном или оперативном подчинении.

При разработке обязанностей важно обратить внимание на определение форм, способов и приемов рассматриваемой деятельности, включая взаимодействие между отдельными сотрудниками, нарядами и подразделениями. Необходимо учитывать личные и деловые качества сотрудников (особенно командиров подразделений и старших нарядов), их опыт участия в проведении подобных действий. Распределение обязанностей призвано обеспечить неукоснительное их выполнение.

Разумеется, иногда обстановка требует принятия решений по частным задачам для немедленного исполнения. Нередко в чрезвычайной обстановке сотрудникам приходится выполнять разовые поручения. В таких случаях руководители имеют право ставить задачи отдельным сотрудникам, подразделениям или нарядам по своему усмотрению. Однако это не означает, что вся специальная деятельность ОВД при чрезвычайной обстановке строится таким образом. Безусловно, добиться одинаковой подготовки всех сотрудников невозможно. Надо учитывать их индивидуальные умения и навыки. Поэтому те, кто имеет лучшую специальную подготовку, выполняют наиболее ответственные задачи.

Ведомственные нормативные акты, регламентирующие специальную деятельность ОВД при чрезвычайной обстановке, содержат более конкретные указания на права и обязанности должностных лиц, способы и методы их деятельности.

Система принятия решений, относящаяся к специальной деятельности ОВД, получила нормативное закрепление. Принятие решений является одним из основных элементов процесса управления в любой обстановке. Нормы права позволяют установить разграничения для руководителя и подчиненного (не допускать произвола и не ограничивать инициативу), ответственность руководителя за непринятие своевременных мер и за неверно принятое решение и должностное лицо, ответственное за неправильное принятие решения, порядок принятия решений.

Законодательство определяет, а ведомственные акты закрепляют порядок направления сотрудников для обеспечения общественной безопасности в другие регионы только на добровольной основе.

В специальной деятельности ОВД по обеспечению общественной безопасности можно выделить четыре направления: 1) нормотворческое; 2) правоприменительное; 3) ресурсное; 4) организационно-тактическое.

Нормотворческое направление заключается в разработке проектов законов и подзаконных актов для подготовки сил и средств ОВД к обеспечению общественной безопасности, а также в эффективной подготовке личного состава. Главная цель нормотворческой деятельности – обеспечить безопасность граждан, юридических лиц, попадающих под управленческое воздействие органов внутренних дел, соблюдение их прав и обязанностей в любой обстановке.

Правоприменительное – регулируется по двум аспектам. Первый представляет собой правовое обеспечение организации сил и средств ОВД для их специальной деятельности, а также обоснование применения способов, тактических приемов, форм, методов в целях обеспечения общественной безопасности. Второй – определение приемов управленческого (тактического) воздействия на граждан и юридических лиц.

Ресурсное включает в себя материально-техническое и тыловое обеспечение. Материально-техническое обеспечение есть организация и осуществление мероприятий по содержанию (хранению) техники, оружия, боеприпасов, специальных средств, экипировке и поддержанию их в готовности к применению, своевременному пополнению. Тыловое обеспечение – это организация и поддержание ОВД в боеспособном состоянии, обеспечение их соответствующими видами материальных средств и создание условий для выполнения специальных задач по восстановлению общественной безопасности.

О рганизационно-тактическое представляет собой специальную деятельность ОВД по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайной обстановке. Оно ведется во властной исполнительно-распорядительной форме в виде управленческого воздействия. Формы ее проявления – реализация требований законов, других правовых актов, приказов, распоряжений, указаний соответствующих начальников, руководителей специальных подразделений и нарядов, которые устанавливают порядок исполнения определенных предписаний законов. Проявляется в формах и методах организации и тактике действий сил и средств ОВД по обеспечению общественной безопасности. Для неправопослушных граждан – в виде комплекса силовых тактических воздействий.

Форма управления в специальной деятельности ОВД должна быть только централизованной и непосредственной. Централизованное руководство со стороны МВД России выражается в управляющем воздействии на все важнейшие стороны и вопросы специальной деятельности органов внутренних дел. С учетом происходящих в нашей стране социально-экономических процессов и явлений министерство определяет основные формы и методы деятельности подчиненных органов и учреждений внутренних дел. Тактические приемы определяются при проведении специальных операций и зависят от их вида.

Большое значение имеет создание временных оперативных штабов как субъектов организационного, информационно-аналитического, правового и организационно-структурного обеспечения органов внутренних дел.

В условиях чрезвычайной обстановки МВД России осуществляет тесное взаимодействие с Генеральной прокуратурой, Министерством юстиции, Федеральной службой безопасности, Министерством обороны, Министерством по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне. При необходимости МВД России организует взаимодействие с другими органами для выработки совместных действий по обеспечению общественной безопасности. Например, при освобождении заложников и задержании вооруженных преступников, захвативших самолет, ФСБ организует и проводит специальную операцию под кодовым названием «Набат». Силы и средства ОВД принимают участие, содействуя проведению операции.

Для успешного функционирования органов внутренних дел в чрезвычайной обстановке необходимо в полной мере применять основополагающие принципы централизации управления и единоначалия. Это условие приобретает первостепенное значение. Управлять местными органами внутренних дел должен только старший оперативный начальник.

Силы и средства органов внутренних дел субъектов Федерации подчиняются МВД России при осуществлении специальной деятельности в условиях чрезвычайной обстановки – только руководителю МВД при представителе Президента России в округе, как старшему оперативному начальнику.

Отделы внутренних дел окружных, городских и районных администраций относятся к отраслевым органам государственного управления. В системе ОВД они являются основным звеном, поскольку практически обеспечивают охрану общественного порядка, общественную безопасность, ведут борьбу с преступностью на обслуживаемой территории.

Ведомственное регулирование обеспечения общественной безопасности органами внутренних дел определяет порядок, обязанности, права и ответственность сотрудников и других участников рассматриваемых
правоотношений.

В ведомственном нормотворчестве различия в полномочиях обусловлены многоуровневым построением системы ОВД. Это важно для создания условий и осуществления единой стратегии в сфере управления органами внутренних дел при их деятельности в условиях чрезвычайной обстановки. Внутриведомственное регулирование направлено на достижение поставленных перед ОВД целей путем предоставления гарантий личной безопасности сотрудникам.

Особенностью специальной деятельности органов внутренних дел является то, что привлекаемые силы и средства несут службу создаваемыми на период проведения специальной операции нарядами, группами, подразделениями и сводными отрядами.

Органы внутренних дел функционируют на территории, которая не всегда совпадает с обслуживаемой. На ней, как правило, правонарушители, в отношении которых проводятся специальные операции, составляют значительное меньшинство. Даже при межнациональных, религиозных конфликтах далеко не все граждане вступают в противоречие с законом. Следовательно, воздействие органов внутренних дел должно быть направлено только на правонарушителей.

Ущемление определенных прав граждан в ходе проведения специальной операции всегда должно носить ограниченный характер, исключать насилие над личностью и соответствовать запретам, установленным законодательством. Например, при введении правового режима чрезвычайного положения в соответствии с Законом Российской Федерации «О чрезвычайном положении» на определенной территории России могут проводиться специальные операции, в ходе которых не должны нарушаться требования ст. 55 и 56 Конституции Российской Федерации.

Специальная деятельность органов внутренних дел в любой обстановке является исполнительно-распорядительной. Исполнительная – направлена на практическое применение требований законов, указов, постановлений высших органов власти и решений органов местного самоуправления. Распорядительная – осуществляется от имени государства с использованием предоставленных им законом полномочий.

Сотрудники органов внутренних дел при исполнении своих служебных обязанностей в рассматриваемой обстановке, так же как и в повседневной деятельности, выступают в качестве представителей власти. Например, при выполнении задач по пресечению массовых беспорядков, захвату или уничтожению вооруженных и других особо опасных преступников, ликвидации бандформирований и групп деятельность ОВД носит распорядительный характер.

В правообеспечивающей деятельности органов внутренних дел следует различать два тесно связанных между собой направления – внутриорганизационное и внешнее.

Для системы органов внутренних дел характерна разветвленная сеть внутренних и внешних управленческих связей, которые, исходя из обстановки, требуют совершенствования, особенно при обеспечении общественной безопасности. Курс МВД России на сокращение управленческого аппарата и управляющей информации, содержащейся в различного рода директивах, планах, приказах, инструкциях, указаниях и т. п., а также увеличение объема оперативной информации является шагом вперед, что позволит в будущем более эффективно организовывать управление. В то же время управляющая информация не может быть ликвидирована полностью. Без нее невозможно функционирование сложной организационной системы, которой являются органы внутренних дел.

Внутриорганизационная деятельность ОВД осуществляется посредством административно-правовых норм и методов, охватывающих не только служебные отношения между начальниками и подчиненными, подразделениями и службами, но и между специальными региональными силами, созданными для выполнения отдельных задач. Несмотря на всю важность и необходимость, она является вспомогательной, призванной обеспечить правильную организацию внешней деятельности, наиболее эффективно использовать силы и средства для осуществления возложенных на них задач. Обеспечивая общественную безопасность, сотрудник ОВД должен быть полностью уверен в том, что он действует в соответствии с законом, чтобы его положение не определялось негативным отношением средств массовой информации.

Внешняя деятельность ОВД представляет собой правовое регулирование взаимоотношений сотрудников с гражданским населением. При специальной деятельности ОВД по обеспечению общественной безопасности в чрезвычайной обстановке между ними и правонарушителями возникают отношения, которые носят правовой характер и регулируются нормами уголовно-процессуального законодательства.

Приказы МВД являются основополагающими актами деятельности органов внутренних дел. Что же касается правовых положений, то организационные и тактические вопросы должны соответствовать действующему законодательству. При отсутствии соответствующих законодательных актов издаваемые приказы всегда отражают задачи и функции органов внутренних дел, обозначенные в Законе РФ «О милиции» и Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

Обеспечение законности в деятельности ОВД происходит при формировании понятия «микроклимат законности», который является составной частью элемента общего понятия «климат группы» при специальной деятельности. Микроклимат законности конкретного органа внутренних дел есть отражение в сознании личного состава сложившегося правопорядка и вместе с тем является важным фактором правомерности его обеспечения. Чем больше развиты способы позитивного влияния, взаимодействия, взаимовлияния в правоприменительном коллективе, тем больше условий создается для превращения микроклимата законности в эффективное средство решения стоящих перед коллективом задач. Это приводит к единству законного поведения членов группы, основой которого является правовое регулирование.

В жизнедеятельности органа внутренних дел значительная роль отводится элементам межличностных отношений – социальной дистанции. Социальная дистанция устанавливает границы юридически допустимых взаимоотношений между должностными лицами и подчиненными, следовательно, способствует укреплению законности и повышению культуры в правоприменительной деятельности. Социальная дистанция существенно дополняет структуру межличностных отношений, исходя из многообразия и различий в функциональном назначении конкретного органа внутренних дел. При деятельности ОВД в чрезвычайной обстановке превалирует управление на приказных началах, что не присуще повседневной деятельности.

Орган внутренних дел, как правоприменительный коллектив, представляет собой разновидность группы, обладающей нормативно заданной структурой функций, ролей и статусов. Следовательно, социально-психологический микроклимат законности в деятельности конкретного органа внутренних дел, как одна из его существенных характеристик, в значительной мере зависит от долевого участия каждого члена в процессе специальной деятельности и общения. Совершенствование внутриведомственного регулирования специальной деятельности осуществляется по разным направлениям. Среди широкого круга проблем серьезного внимания заслуживает комплексная проблема путей, форм, методов и степени влияния, оказываемого МВД России на деятельность подчиненных органов внутренних дел.

Вся многообразная специальная деятельность ОВД осуществляется в рамках законности, опираясь на механизм правового регулирования. «Именно подкрепленность информации, содержащейся в нормативных актах, властной силой государства, – пишет В. Г. Афанасьев, – делает эти акты могучим орудием управления человеком, коллективами, всеми сферами общественной жизни, общества в целом»[17].

Механизм ведомственного регулирования представляет собой совокупность правовых средств, с помощью которых МВД осуществляет регулирование специальной деятельности подведомственных ему органов, учреждений и их сотрудников (ведомственные приказы, постановления, инструкции и т. д.), а не вообще юридические средства регулирования, которыми располагает министерство. В деятельности необходимо четкое разделение внутриорганизационного правового регулирования и непосредственной специальной деятельности органов внутренних дел. Поэтому целесообразно выделять именно два вышеуказанных направления в механизме ведомственного правового регулирования МВД России. Это не относится к типам служебных отношений, складывающихся на основе ведомственных правовых норм.

В механизме ведомственного регулирования правоотношения имеют деятельностный характер. Они регулируются правом, направленным на повышение эффективности специальной деятельности ОВД в целом и отдельных подразделений, сотрудников в частности.

Ведомственное правовое регулирование направлено на реализацию организации управления. Основным способом управленческого воздействия в системе ОВД является нормирование оперативной деятельности подчиненных органов только путем издания ведомственных нормативных актов. Нормативные акты министерства носят только служебный и оперативный характер.

Таким образом, важное место среди элементов механизма ведомственного правового регулирования специальной деятельности ОВД принадлежит нормативным актам, издающимся МВД России. Именно в компетенции министерства находится огромный объем работы по совершенствованию управления, упорядочению специальной деятельности органов и учреждений, в том числе с помощью такого средства, как ее нормативно-правовое регулирование. Особенно велика роль ведомственного нормотворчества МВД России в области регулирования организации и тактики действий сил и средств при чрезвычайной обстановке, о которой в законе может идти речь лишь в общей форме. В этой связи важное значение приобретает соответствие нормативных актов действующему законодательству.

К основным принципам правового регулирования деятельности по обеспечению общественной безопасности в чрезвычайной обстановке относятся: обеспечение безопасности и защита отдельных лиц, общества; доступность информации, связанной с обеспечением общественной безопасности; участие различных ведомств, общественных организаций и отдельных граждан в обеспечении жизненно важных интересов общества; возмещение морального и материального ущерба, причиненного противоправными действиями, приведшими к возникновению чрезвычайной обстановки; обеспечение социальной защищенности граждан, проживающих на территории, где возникла чрезвычайная обстановка.