Вопрос41. Понятие и цели организации управления

 

Социальное управление - это осуществляемое в обществе управление людьми и в отношении поведения и деятельности людей. Оно заключается в сознательном, волевом, целенаправленном, упорядочивающем воздействии на общественные процессы. Такое управление объективно всегда имеет место там, где есть совместная деятельность людей. Главная его цель - обеспечение согласованной совместной деятельности, направленной на выполнение общих задач.

 

В научной литературе, в законодательстве можно встретить разные виды управления (общественное, муниципальное, государственное). Социальное управление подразделяется на публичное управление, состоящее в осуществлении публичной власти, и общественное управление, которое имеет место в системах различного рода общественных формирований (профсоюзах, политических партиях). Публичное управление в зависимости от его субъектов подразделяется на государственное и муниципальное управление.

 

АП берет свое наименование от такого социального явления, которое получило свое наименование в Древнем Риме как administratio, что в переводе на русский язык означает «управление». Многие под управлением понимают руководство кем-либо, чем-либо. Однако такое краткое определение управления не позволяет выяснить содержание, назначение управления. С общетеоретических позиций, с отдельных выводов такой науки об управлении как кибернетика, можно сформулировать несколько выводов, характеризующих управление как социальное явление:

а) управление как функция, присущая любой организованной системе (биологической, технологической, социальной), для сохранения целостности такой системы, поддержания ее функционирования и поддержания режима деятельности такой системы; любая организованная система предполагает обязательно наличие функции управления;

б) управление необходимо в этих организованных системах для налаживания взаимодействия между элементами любой организованной системы;

в) элементами любой организованной системы являются субъект и объект; субъект - это тот, кто управляет; объект - тот, на кого направлено управляющее воздействие;

г) управление предполагает определенное подчинение объекта субъекту;

 

Эти черты характеризуют управление вообще. К ним необходимо добавить несколько признаков, которые характеризуют уже социальное управление:

а) управление необходимо там, где налицо совместная деятельность людей; сама по себе совместная деятельность людей не даст никакого результата до тех пор, пока эти люди, собранные для совместной деятельности, не будут организованы в коллективы; когда между людьми, организованными в коллективы, будет налажено взаимодействие, когда у каждого будут определены полномочия, функции (например, факультет не может функционировать без аппарата управления в лице деканата);

б) управление как социальная категория направлено на упорядочение действий людей;

в) управление предполагает подчинение объекта субъекту управления; в качестве субъекта управления выступают различные государственные и общественные органы, отдельно уполномоченные лица; управление будет реальным только тогда, когда у субъекта есть власть, а власть предполагает наличие у субъекта властных полномочий;

 

В современных условиях функцию управления осуществляют органы исполнительной власти. Особенность социальной функции управления состоит в том, что она тоже предполагает наличие субъекта и объекта, но в этом случае в качестве субъектов и объектов выступают люди: люди управляют людьми.

 

Административное право часто называют правом управления, управленческим правом. АП своими нормами «обслуживает» такой вид государственной деятельности, как государственное управление. Государственное управление - основной вид социального управления. Его субъектом является государство как политическая организация всего общества, располагающее всеми экономическими, политическими, организационными, правовыми и другими атрибутами своего воздействия на общественные процессы. В широком смысле его субъектами выступают все государственные органы, воздействующие на общественные отношения присущими им методами и в установленных для них формах: законодательные - посредством законов, суды, осуществляя правосудие.

 

Термин «государственное управление» активно употреблялся в отечественной литературе, в законодательстве, употребляется и в зарубежной литературе. Но во времена перестройки постепенно законодатель стал реже упоминать об этом термине. После принятия Конституции 1993 года обратили внимание, что в Конституции не упоминается и не закрепляется такой вид государственной деятельности, как государственное управление. Получается парадокс, что государство есть, а государственного управления нет. Дело в том, что в Конституции была закреплена теория разделения властей, произошла подмена термина «государственное управление» термином «исполнительная власть». Считалось, что это буржуазная теория и не подходит Советскому Союзу, где власть едина, принадлежит народу и ее нельзя делить на ветви (хотя система разделения властей была, только ее называли системой разделения труда).

 

Законодатель не придумал термина, который показал бы, что в РФ на конституционном уровне закреплен такой вид деятельности как государственное управление. Первое время была непонятная ситуация: есть ли государственное управление в РФ или нет. Конечно, Правительство, министерства, федеральные агентства и службы являются органами исполнительной власти, но законодатель стал закреплять термин «государственное управление» в законах, так как не хотел изменять Конституцию, боясь дестабилизации общественного порядка.

 

Советские ученые характеризовали государственное управление следующим образом (эти признаки присущи и современному государственному управлению):

а) государственное управление - это вид государственной деятельности, который существует, функционирует наряду с законотворческой и судебной деятельностью;

б) государственное управление часто называют исполнительно-распорядительной деятельностью; это означает, что государственное управление призвано исполнять законы и подзаконные акты (нормативные акты, основанные на законах); распорядительство означает, что государственное управление в лице субъектов государства для исполнения законов использует такие властные рычаги, как государственно-властные полномочия в отношении объектов управления;

в) государственное управление имеет свое субъектное выражение, то есть государственное управление осуществляют специальные государственные органы - органы государственного управления;

г) органы государственного управления наделяются государственно-властными полномочиями, что позволяет им решать те задачи, которые стоят перед ними, и реально воздействовать на поведение объектов управления;

д) государственное управление - это подзаконная деятельность, то есть она осуществляется на основе и во исполнение закона;

е) органы государственного управления осуществляют повседневное и непосредственное руководство организационно подчиненными (подведомственными) им предприятиями, организациями, учреждениями;

ж) органы государственного управления осуществляют правоприменительную (правоисполнительную) деятельность, то есть в процессе своей деятельности применяли нормы законов и подзаконных актов;

з) субъекты государственного управления наделены полномочиями по осуществлению нормотворчества; многие органы гос управления издавали нормативные акты в пределах своей деятельности;

 

С появлением частной собственности несколько сужаются границы государственного управления в плане непосредственного руководства предприятиями и учреждениями (в основном жесткая система подчинения касается только сферы вооруженных сил, на частные предприятия государство воздействует при помощи административно-правового регулирования, налогов, пошлин).

 

Большинство ученых считает, что понятия «исполнительная власть» и «государственное управление» близкие, но не тождественные. Исполнительная власть - это политико-правовая, теоретическая категория, ее нельзя ощупать, она может быть реализована только тогда, когда вступает в действие государственное управление как вид государственной деятельности, как форма реализации исполнительной власти. Можно сказать, что государственное управление является механизмом реализации исполнительной власти как политико-правовой категории, отсюда многие ученые делают вывод, что гос управление как организационно-правовая форма понятие более широкое, чем исполнительная власть. Именно в рамках государственного управления реализуется исполнительная власть.

 

Козлов писал, что все органы исполнительной власти осуществляют государственное управление, но не все органы государственного управления осуществляют исполнительную власть. Правительство РФ осуществляет управление всем обществом, всем государством; министерства осуществляют государственное управление, но министерства структурно состоят из департаментом - органов государственного управления, но это уже не органы исполнительной власти, это звенья системы министерств.

 

Государственное управление осуществляется в определенном порядке. Действующие нормативные правовые акты и административная практика органов государственного управления дают основания для вывода о том, что процесс управления включает следующие стадии:

а) определение целей и задач, подлежащих выполнению;

б) подготовка и принятие решений, необходимых для их выполнения;

в) организация выполнения принятых решений;

г) контроль за их выполнением;