Муниципальный (местный) уровень

В настоящее время органы местного самоуправления имеют право издавать нормативные акты, регулирующие развитие туризма на территории своих муниципальных образований (городских поселений, сельских поселений и т. д.).

Например, Постановление мэра г. Ярославля от 15.10.2008 «О городской целевой программе развития рекреационных возможностей г. Ярославля на 2009-2011 гг.»

Несмотря на определенный прогресс в правовом регулировании туризма и сервиса, в данной сфере остается и немало проблем. Среди наиболее актуальных можно выделить следующие:

- плохо работает институт финансовых гарантий - например, сложна процедура получения выплат пострадавшим туристам;

- имеются пробелы в правовом регулировании отдельных сфер индустрии туризма – например, законодательства в области экскурсионной деятельности;

- необходимо обновлять устаревшие (принятые в 1990-е годы) ГОСТы в сфере туризма и сервиса, так как они зачастую не соответствуют действующему законодательству;

- на региональном уровне законодательство о туризме недостаточно развито (это, в частности, касается Ярославской области).

2. Россия в настоящее время является полноправным членом мирового сообщества. Она активно взаимодействует с иностранными государствами в различных сферах, в том числе и в области туризма. В условиях глобализации государствам для успешной деятельности на туристском рынке необходимо выработать общие «правила игры», несмотря на все их национальные особенности (унифицировать правовую базу, создать наднациональное законодательство в сфере туризма и т. п.).

Открытость России к международному сотрудничеству подтверждается следующими фактами. В соответствии с Конституцией международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы. При этом международные договоры имеют приоритет над внутренним законодательством – ч.4 ст.15 Конституции: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.

Вообще именно международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют развитию международного сотрудничества в различных сферах, в том числе и в туризме.

В соответствии со ст.2 ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах РФ» международным договором является международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом.

Существует строгий порядок подписания и утверждения международных договоров (в них задействованы высшие органы власти – Президент, Правительство, Государственная Дума и др.) Они заключаются в соответствии с отмеченным выше законом. Международные договоры заключаются с иностранными государствами, а также с межгосударственными организациями от имени РФ (межгосударственные договоры), от имени Правительства (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

Что касается туризма, то в соответствии со ст. 18 ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» международные договоры РФ являются правовой основой международного сотрудничества в сфере туризма. Международный договор в туризме - это соглашение государств относительно содержания норм, регулирующих туристскую отрасль, и признания таких норм в качестве юридически обязательных для государств.

Государства-участники могут выполнять свои международные обязательства путем прямой инкорпорации международного договора в свое внутреннее законодательство или издания отдельных внутринациональных актов на его основе.

Международные договоры могут быть:

1) Многосторонние

2) Двухсторонние

Каждый из них, в свою очередь, делится на два подвида:

а) по общим вопросам сотрудничества, в которых содержатся статьи, касающиеся туризма (в них обычно содержится всего одна статья, содержащая общие положения о том, что договаривающиеся стороны будут оказывать содействие туристским обменам (туристским поездкам);

б) о сотрудничестве в сфере туризма (специализированные договоры).

Примеры:

1а Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС (1994 г., заключено на о. Корфу). Оно определило Россию и Евросоюз как стратегических партнеров. При этом целями этого соглашения являются, прежде всего, содействие торговле, инвестициям и гармоничным экономическим отношениям между сторонами; обеспечение основы для экономического, финансового, социального и культурного сотрудничества, базирующегося на принципах взаимной выгоды, ответственности и поддержки. Особо значимым положением Соглашения, в том числе и для туризма, стало закрепление сотрудничества сторон в области законодательства, сближение которого они рассматривают как важное условие укрепления экономических связей между Россией и ЕС. Согласно ст.75 Соглаш е ния(«Туризм») стороны взяли на себя взаимные обязательства по следующим направлениям: упрощение торговли туристскими услугами; взаимодействие официальных туристских органов; увеличение взаимного обмена информацией; передача ноу-хау; изучение возможностей реализации совместных проектов.

1б Соглашение о сотрудничестве в области туризма, заключенное в рамках СНГ (23 декабря 1993 г.). Этот документ направлен на содействие развитию равноправного и взаимовыгодного сотрудничества в области туризма (ст.1). Одно из важнейших положений Соглашения зафиксировано в ст.2: «Стороны обязуются способствовать формированию общего туристского пространства, сближению нормативных правовых документов по туризму». Из этого следует, что Россия должна учитывать в своем нормотворческом процессе законодательство других стран – членов СНГ, и ее законодательство должно быть максимально приближено к законодательству этих стран или, по крайней мере, не противоречить ему, что, в конечном счете, должно привести к формированию общего туристского пространства.

2а Соглашение между Правительством РФ и Йеменской республики о сотрудничестве в области культуры, науки, образования, спорта и туризма (17 декабря 2002 г.).

2б Соглашение между РФ и Португальской Республикой о сотрудничестве в сфере туризма (27 февраля 2007 г.); Соглашение между Правительством РФ и Правительством Королевства Испания о сотрудничестве в сфере туризма (09 февраля 2006 г.);

В настоящее время основой договорно-правовой базы международных связей РФ в области туризма являются около 70 двусторонних соглашений со странами мира (они носят как межправительственный, так и межведомственный характер). В рамках этих соглашений происходит взаимное продвижение туристского продукта, осуществляются инвестиции в туристскую инфраструктуру, проходит обмену опытом подготовки кадров для индустрии туризма, развивается правовая база, совершенствуются стандарты туристских, гостиничных и иных услуг для сферы туризма. Активно работают образованные в рамках межправительственных комиссий по торгово-экономическому сотрудничеству двусторонние рабочие группы по туризму. Эта деятельность включает в себя проведение тематических семинаров и конференций по обмену опытом, стажировок для региональных и муниципальных властей, а также для работников туристской индустрии.

На двустороннем уровне решаются также вопросы упрощения визовых формальностей. В последнее время примерами этому могут служить Соглашения между Правительствами России и Израиля, а также России и Египта о безвизовых поездках граждан. Существует Соглашение между РФ и ЕС об упрощении выдачи виз гражданам РФ и ЕС (25 мая 2006 г.). В настоящее время с ЕС ведутся достаточно активные переговоры о взаимной отмене визового режима.

В рамках СНГ наиболее тесные отношения в области туризма у России складываются с Белоруссией. Так, например, в октябре 2004 г. было подписано Межправительственное соглашение об использовании миграционной карты единого образца. Президентами России и Беларуси в январе 2006 г. подписано Соглашение об обеспечении равных прав граждан РФ и республики Беларусь на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории этих государств.

3. В настоящее время Россия активно развивает международное сотрудничество в сфере туризма в рамках членства в международных организациях:

1) Россия является членом Всемирной туристской организации при ООН (ВТООН). Она является специализированным учреждением ООН и функционирует со 2 января 1975 года. В настоящее время членами ВТООН являются 150 стран. В рамках этой организации регулярно (один раз в два года) сессии Генеральной ассамблей ВТООН (последняя сессия проходила в октябре 2009 г. в Казахстане).

2) Межгосударственный совет по туризму стран – СНГ. Он был создан 23 декабря 1993 г. на основании соглашения, подписанного в Ашхабаде. Россия последние четыре года возглавляет этот Совет (председателем является руководитель Ростуризма Анатолий Ярочкин).

3) Рабочая группа по туризму (РГТ). Она действует в рамках Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), и была сформирована в 1991 г. в связи с возрастающей ролью туризма в социально-экономическом развитии азиатско-тихоокеанского региона.

Россия также активно участвует в работе таких региональных экономических организаций, как Организация Черноморского экономического сотрудничества (ЧЭС), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭс). Например, в рамках ЧЭС Россия ежегодно (начиная с 2005 г.) проводит в Геленджике международную конференцию по развитию туристской инфраструктуры.

На международном уровне (помимо международных договоров) туристскую деятельность регламентируют Международные документы в сфере туризма (признанные Россией и обязательные для нее):

Курс лекций по дисциплине
«Организация туристской деятельности»