И институциональное проектирование

 

Общая характеристика и классификация

Институциональных изменений

 

Действуя в соответст­вии с известным им правилом, индивиды часто в одной и той же ситуации ведут себя по-разному. Причин этому может быть достаточно много: не все адресаты правила знают его достаточно хорошо; даже твердо зная «формулу» правила, они неодинаково понимают содержание правила; формулировка правила имеет достаточно общий характер, не фиксируя жестко, какое именно поведение должно иметь место в регулируемой ситуации; даже при жесткой и однозначной формулировке описания должного поведения, индивиды могут совершать случайные ошибки, не воспринимаемые гарантом нормы как отклонения, влекущие за собой санкцию; серьезное нарушение пра­вила может быть не замечено гарантом и, стало быть, не повлечет за собой на­казания, и т.д. Таким образом, выполняемое правило всегда отличается от его идеальной мо­дели, как зафиксированной в знаковой форме, так и содержащейся в памяти лю­дей.

Для того, чтобы определить, что представляют собой инсти­туциональные изменения, используют структуру нормы, включая описание ситуации, характеризующее условия приложения нормы, т.е. определяющее, когда индивидам следует действовать в соответствии с дан­ным правилом; характеристику индивида, или адресата нормы, позволяющая определить, какие типы индивидов должны придерживаться правила; определение предписываемого действия, или содержания нормы, указы­вающее, какие именно должны, могут или не должны совершать адресаты правила в соответствующих ситуациях; описание санкции за неисполнение предписания, позволяющее адресату нормы определить, какие издержки он понесет, не выполнив предписываемое действие; характеристику гаранта нормы, т.е. субъекта, применяющего санкции к нарушителю правила; такая характеристика позволяет адресату нормы более точно определить ожидаемые издержки от нарушения правила и принять более обоснованное решение о следовании или не следовании ему.

Исходя из этого, изменением правила называется изменение какого-то одного или не­скольких из его компонентов. Таким образом, изменение правила – это не изменение в поведении, которое может быть вызвано самыми разными, в том числе случайными причинами, а изменение описания компонентов правила, позволяющих индивидам принимать решения о своих действиях. Это не означает, что изменения в поведении индивидов, стремящихся следователь правилу, включая случайные, ненамеренные отклонения от предпи­сываемого порядка действий, не могут привести к изменениям правила в стро­гом смысле этого слова. Напротив, именно такие отклонения чаще всего и вы­зывают действительные изменения в правилах.

Отклонения от предписанного порядка действий могут прино­сить их субъектам неожиданные выгоды, – большие, чем те, на которые рас­считывал индивид, принимая решение следовать правилу. Причинно-следственная связь между произошедшим отклонении в поведении и получен­ной выгоды может отразиться в памяти индивида и, при некотором числе ее по­вторений, может трансформироваться в новое «индивидуальное правило», от­личающееся от исходного в каком-то из компонентов: ситуации, содержании нормы и т.п. Новая успешная практика через различные каналы передачи ин­формации может распространиться на всех индивидов, оказывающихся адреса­том «старого» правила, в описании которого, содержащемся в их памяти, соот­ветственно, произойдет изменение. Это последнее и будет означать, что изме­нилось не только поведение, изменилось и регулирующее его правило.

Если произошедшее отклонение в поведении не принесло его субъекту осознанных им выгод или привело к чистым убыткам, либо потери от наказания превысили такие выгоды, либо информация об успешном отклонении не распространилась среди потенциальных адресатов нормы, то приведенная последовательность событий не будет иметь места, так что из­менение в правиле не произойдет.

Выдел­яют три основных группы классификационных признаков, позволяющих охарактеризовать институциональные изменения [5]:

– локализация инсти­туционального изменения в системе институтов экономики – общие классифи­кации;

– характер влияния институционального изменения на поведение эко­номических агентов или экономическую систему - функциональные, или внеш­ние классификации;

– характер изменения института – морфологические, или внутренние классификации.

Первые две группы классификаций характеризуют институциональные измене­ния как элементы процессов функционирования и развития экономики, послед­няя – как элементы относительно обособленной системы, отдельного экономи­ческого института. Тем самым, в совокупности эти группы классификаций по­зволяют достаточно полно описать разнообразие институциональных измене­ний.

Институциональные изменения подразделяются на дискретные и инкрементные:

Под дискретными изменениями понимаются радикальные изменения в формаль­ных правилах. Обычно они происходят в результате завоеваний или революции. Инкрементные изменения означают, что участники акта обмена пересматри­вают свои контрактные отношения с тем, чтобы получить некоторый потен­циальный выигрыш от торговли. по крайней мере, для одной из сторон обме­на [34, с. 116]. Важная осо­бенность институциональных изменений состоит в том, что эти изменения имеют почти исключительно инкрементный характер.

Существует некоторая неотчетливость, расплыв­чатость самого разграничения дискретных и инкрементных институциональных изменений. Ведь в строгом смысле слова постепенно могут меняться только не­которые количественные (измеримые) свойства, качественные же параметры меняются дискретно, скачками. Постепенность качественных изменений будет действительно постепенностью лишь при некотором «огрубленном» видении процесса.

Важным для характеристики реально происходящих институцио­нальных изменений является их деление на спонтанные и целенаправленные. Спонтанными называются такие институциональные изменения, которые осу­ществляются, возникают и распространяются без чьего-либо предвари­тельного замысла и плана. Целе­направленные институциональные изменения, напротив, возникают и распро­страняются в большем или меньшем соответствии с некоторым осознанно раз­работанным планом. Обычно, на уровне экономики в целом, автором подоб­ного плана является государство в лице некоторого органа законодательной или исполнительной власти, или же политическая оппозиция действующей власти; внутри экономических организаций автором такого плана выступает руково­дство, и т.п. Формирование целенаправленных институциональных изменений называется институциональным проектированием.

По признаку происхождения институциональных изменений, кроме двух на­званных чистых типов выделяют еще и смешанный тип, когда само новое правило появляется не запланировано, а его распространение осуществ­ляется вполне сознательно целенаправленно.

Примером этого может служить формирование новых законов в рамках системы общего права, когда новое правило – прецедент – возникает в связи с решением суда по новому кон­кретному конфликтному случаю, а внедрение этого правила в массовую практику обеспечива­ется механизмами судебной ветви государственной власти. Другой пример – спонтанное воз­никновение некоторой эффективной практики действий в бизнесе и ее распро­странение через различные бизнес-ассоциации.

Базовая модель институциональных изменений, сформулированная Д. Нортом пред­лагает следующую логику институциональных изменений:

- изменение в уровне знаний ведет к появлению новых технологий;

– новые технологии меняют относительные уровни цен на ресурсы;

– новые уровни цен создают стимулы у владельцев потенциально возрас­тающих в стоимости ресурсов к трансформации прав собственности на них;

– новые уровни цен ведут также к появлению правил, позволяющих мак­симизировать ценность использования таких прав;

– вместе с тем, ненулевые трансакционные издержки на политическом рынке препятствует тому, чтобы реализовались все полезные для создания стоимости потенциально возможные институциональные изменения [34].

Эта базовая схема институциональных изменений была впоследствии дополнена другими исследователями рядом важных моментов. Они не изменили общую ее логику, однако позволили более полно объяснять наблюдаемые изменения, а также формировать более надежные гипотезы относительно возможных направ­лений будущих институциональных изменений.

К числу наиболее важных из таких дополнений следует отнести:

– указание на возможность возникновения индуцированных институциональных изменений, когда внешние факторы меняются в одной сфере, а институ­циональные изменения появляются в другой сфере;

– возможность возникновения в связи с осуществлением институциональных изменений эффекта безбилетника, связанную с тем, что институты во многом схожи с общественными благами;

– необходимость учета того обстоятельства, что выгоды от возможного институционального изменения, позитивно влияющего на создание стоимости, бу­дут получать одни экономические агенты, а издержки на его осуществление должны будут нести другие, что может воспрепятствовать его [5].

С учетом этих и других дополнений и уточнений, схема институциональных из­менений Д. Норта позволяет связать их не только с внешними шоками, но и с внутренними стимулами к изменению правил, которые возникают у тех заинтересованных групп, которые являются основными получателями выгод от воз­можного изменения правила.

Это означает, что в рамках данной схемы получают объяснения не только те ин­ституциональные изменения, которые улучшают условия создания стоимости, но и те, которые эти условия ухудшают. Примером таких институциональных изменений выступают админист­ративные барьеры.

 

7.2. Процесс институционального проектирования

 

Процессы производства и обмена в большинстве современных обществ происходят в условиях существования определенных пра­вил, которые установлены этими обществами и политически под­держиваются демократическими государствами. Следовательно, как распределение ресурсов, так и уровень эффективности их ис­пользования подвержены влиянию изменений в структуре правил через переустановление прав собственности. В демократических обществах изменения в правах собственности обычно происходят с помощью процедуры голосования либо непосред­ственно через референдум, либо опосредованно через голосование выборных представителей. Результаты голосования определяются обычно так называемым правилом большинства.

Вся совокупность экономических институтов с точки зрения их происхождения может быть разделе­на на два класса – естественные и искусственные. Естественные – это такие, возникновению, формиро­ванию, становлению которых не предшествовал во времени тот или иной план, то есть идеальная нормативная модель, существу­ющая в сознании субъектов либо зафиксированная в знаковой форме. Другими сло­вами, естественное действие – это автоматическая реакция индивида на те или иные изменения. Искусственными же являются такие феномены, которые сформированы человеческими действиями, осуществляемыми в соответствии с идеальной норма­тивной моделью. Тем самым, искусственное предполагает пред­восхищение упомянутых изменений, а не последующий отклик на них.

Общей характеристикой и естественных, и искусственных институтов выступает их функциональность. Поведение функ­ционально, если оно способствует достижению конкретных це­лей – будь то удовольствие или удовлетворение индивида или обеспечение пищи и крова для членов общества. Институты функциональны, если здравомыслящие люди создали и поддержи­вают их для удовлетворения общественных потребностей или до­стижения общественных целей.

Деятельность по выработке новых институтов может рассмат­риваться как одно из проявлений экономической модели человека как человека изобретательного, оценивающего, максимизи­рующего. При осуществлении любого рациональ­ного действия индивид создает нормативную модель этого дей­ствия и затем реализует ее. Если такая модель имеет разовый характер, предопределена обстоятельствами, речь идет об адап­тации к среде, о естественном поведении. Если модель системати­чески реализуется при попадании индивида в схожие ситуации – налицо индивидуальная привычка или же социальная норма. Если же модель поведения начинает навязываться другим индивидам посредством некоторого механизма принуждения или санкциони­рования – это такой частный случай процесса при­нятия решений, как институциональное проектирование.

Исходным пунктом любого процесса принятия решений явля­ется возникновение проблемной ситуации – такого положения дел, которое осознается столкнув­шимся с ним субъектом как неудовлетворительное. Источники проблемной ситуации – это, как правило, изменения в относительной стоимости ресурсов либо изменения в предпочтениях субъектов.

Логика процесса институционального проектирования включает следующую после­довательность типичных шагов:

– осознание проблемной ситуации, т.е. формулировка пробле­мы;

– постановка цели;

– определение ограничений на множество возможных средств достижения цели;

– разработка, анализ и оценка вариантов достижения цели;

– постановка задачи принятия решения;

– принятие решения, т.е. выбор наилучшего варианта;

– детализация и оформление выбранного варианта.

Приведенная последовательность этапов процессов институ­ционального проектирования представляет собой упрощенную логическую конструкцию линейного типа. В ходе осуществления реальных процессов разработки институци­ональных проектов вполне возможны возвраты к более ранним этапам, повторное прохождение каких-то из них и т.п. [38].

Сознательное формирование нового института является разновидностью планируемой культурной инновации. Для того чтобы распространение культурной инно­вации было успешным, необходимо, чтобы она соответствовала элементам культурного пространства, в которое она погружается. Если такое соответствие для культурной инновации имеет место, на первый план выступа­ет фактор сравнительной эффективности выполнения той или иной функции вводимым феноменом по отношению к уже существу­ющим субститутам. Если же требования соответствия среде не учитывать, необъяснимыми будут оставаться ситуации, когда действенный сам по себе экономический инсти­тут «не идет» в неадекватной ему среде.

Вариант решения про­блемы, являющийся по своему содержанию правилом и оцениваемый субъектом, поставившим эту проблему, должен получить аналогичную оценку и со сторо­ны других индивидов. Если они не найдут привлекательным проект нового правила массовые сдел­ки на институциональном рынке не будут заключаться, новый ин­ститут не начнет функционировать.

Поскольку исходное решение о целенаправленной разработке институциональной инновации представляет собой политическое решение, устройство политического рынка оказы­вает существенное воздействие на процесс институционального проектирования. Доля того, чтобы на политическом рынке «про­ходили» решения, способствующие принятию правил, обеспечи­вающих повышение эффективности, нужно, чтобы он был доста­точно близок к модели нулевых трансакционных издержек эконо­мического обмена. Такое приближение может обеспечить введение такого законодательства, которое позволяет увеличить сово­купный доход, и при котором общий выигрыш победителей урав­новешивает общую потерю побежденных. Причем этот баланс достигается на таком низком уровне трансакционных издержек, который приемлем для обеих сторон [34, с. 139].

Д. Норт формулирует четыре условия, при которых политиче­ский рынок обеспечивает указанные им возможности:

1) при подготовке какого-либо закона участники обмена, чьи интересы он затрагивает, должны располагать информацией и пра­вильной моделью, которая позволяет судить о том, как на них от­разится этот закон, а также какие выигрыши и потери он им при­несет;

2) данные суждения должны быть доведены до агентов, пред­ставляющих интересы участников обмена (до законодателей), и последние должны добросовестно голосовать в соответствии с этими суждениями;

3) результаты голосования оцениваются как совокупный чис­тый выигрыш или совокупный чистый проигрыш с тем, чтобы мог быть установлен чистый результат и проигравшие получи­ли соответствующую компенсацию;

4) этот обмен совершается на уровне трансакционных издер­жек, достаточно низком для того, чтобы трансакция была выгодна обеим сторонам [34].

Такие возможности в наибольшей мере обеспечивает современное демократическое общество со все­общим избирательным правом.

Обычно функции нормотворчества реализуются законодательными и судебными органа­ми при активном участии органов исполнительной власти на базе исполнения прямых поручений со стороны законодатель­ных органов, делегирующих им свои законодательные прерогативы. При этом нормативно-правовые акты, создаваемые министерствами и ведомствами (правительством), имеют, как пра­вило, более низкий юридический статус, чем нормы, принимаемые непосредственно законодательными органами, именуясь не законами, а подзаконными актами.

Наряду с исполнением прямых поручений законодателя – раз­работкой нормативных актов, уточняющих обычно порядок при­менения законов, исполнительные органы (далее агентства) зачастую формируют подзаконные акты по собственной инициативе, мотивируя это необходимостью осуще­ствления задач, находящихся в их сфере ответственности. При этом в рамках, как первого, так и второго типа нормотворческой деятель­ности агентства способны создавать правила, преследующие цели, далекие от целей законодателя. Поэтому центральный вопрос создания правил агентствами, за­ключается в том, как обуздать и направить в конституционно и законодательно определенные границы дискреционную нормотворческую активность агентств. Тесно связан с ним и другой во­прос: как много законотворческих возможностей должно быть делегировано агентствам.

Аналитические рамки для ответов на эти вопросы определяются тем обстоятельством, что предпочтения агентств (исходя из принципа методоло­гического индивидуализма – предпочтения бюрократов, руково­дителей правительственных ведомств) не совпадают с обществен­ными предпочтениями, выражаемыми в процессе голосования и выбора законодателей. Предпочтения агентств могут быть лич­ными предпочтениями их руководителей, и могут определяться воз­действием на этих руководителей групп специальных интересов.

В этой связи ответы на поставленные базовые вопросы зависят от ответа на вопрос о том, почему законодатель может хотеть пере­дать часть своей нормотворческой власти бюрократам. Ведь имен­но после такой передачи возникает проблема контроля над исполь­зованием этой власти, и организация такого контроля, формиру­емая тем же законодателем, не может не зависеть от целей исходного делегирования законодательных полномочий. Если, например, передача таких полномочий обусловливает­ся нежеланием законодателя нести ответственность перед избира­телем за качество принимаемых норм, очевидно, что контроль деятельности агентств в сфере нормотворчества должен быть минимальным, с тем, чтобы в случае создания правил с негативными социальны­ми последствиями можно было прямо переложить ответственность за это на руководителя соответствующего ведомства. Если же де­легирование полномочий обусловлено чисто техническими при­чинами, такими как ограниченные «мощности» по производству правил на уровне законодательного органа, контроль, напротив, должен быть достаточно «плотным», чтобы у поручителя (законо­дателя) всегда была возможность вовремя поправить исполнителя (бюрократа) [38].

Между законодателем и агентством в процессе делегиро­вания возникают отношения поручителя и исполнителя. Характер воз­никающих при этом проблем отличен от тех, которые изучаются в рам­ках стандартной задачи управления поведением исполнителя. Дело в том, что санкции, которые могут быть применены к бюрократам после того, как они продемонстрирова­ли отклонение от политических предпочтений курирующих их законодателей, являются чрезвычайно ограниченными. Ограни­чения возникают здесь в силу низкой вероятности обнаружения таких отклонений, высоких издержек мониторинга и, наконец, той цены, которую сами законодатели должны платить за применение санкций к агентству (его руководителям), связанной с уроном для их репутации, поскольку эти руководители обычно утверждаются самими законодателями.

Вопрос об издержках контроля поведения агентств не столь однозначен, с точки зрения максимизации общественного благосостояния, так как высокие затраты контроля в крат­косрочном периоде дают ощутимый позитивный эффект в долго­срочном периоде, поскольку в условиях жесткого контроля проис­ходит самообучение бюрократов, так что в конечном счете на го­сударственную службу приходят только «хорошие» бюрократы. С другой стороны, обеспечение надежного и жесткого контроля деятельности агентств требует координации и взаимодействия между различными перекрывающими друг друга правилами и пе­ресекающимися компетенциями ведомствами, что, разумеется, усложняет решение этой задачи.

Решение задачи обеспечения соответствия действий агентств политическим предпочтениям законодателя может быть в определенной мере обеспечено посредством введения определенных процедурных пра­вил. В этом отношении информационные процедурные правила, регламентирующие порядок запроса агентствами информации и определяющие последствия недостаточно высокого качества фор­мируемого информационного обеспечения решения задач, кото­рые ставятся перед агентствами, чрезвычайно важны. Они в состо­янии обеспечить такое положение, что агентства будут обосновы­вать свои решения на надежной информационной базе, которая также будет вполне достаточна для контроля со стороны законо­дателя. Получение разнообразной информации только тогда будет приводить к повышению качества решений, принимаемых ведом­ствами, когда тот, кто лучше информирован, будет иметь достаточ­но стимулов к ее продуктивному использованию.

 

7.3. Проектирование экономических реформ

 

Экономическими реформами в масштабах нацио­нальной экономики называются институциональные проекты, нацеленные на изменения в институциональной среде, решения о реа­лизации которых принимаются на существующем в рамках государ­ства политическом рынке действующими на нем формальными и не­формальными игроками.

Выделяют частичные и фундаментальные экономические реформы.

Основанием для выделения этих типов может служить теорема Коуза. В одной из своих формули­ровок она утверждает, что в условиях малых трансакционных из­держек и хорошо специфицированных прав собственности про­блема экстерналий может быть решена посредством переговоров частных, не координируемых государством, экономических аген­тов, которые, преследуя свои собственные интересы, в состоянии заключить такие институциональные соглашения, которые обес­печат социально эффективное распределение ресурсов.

Проблема неэффективного использования ресурсов, обу­словливаемая существованием провалов рынка, может решаться двояко:

– путем вмешательства государства непосредственно в рас­пределительные и перераспределительные процессы (этот путь в свое время был обоснован А. Пигу);

– путем приближения реальных условий ведения переговоров частными экономическими агентами к тем идеальным условиям, которые фигурируют в теореме Коуза.

Поскольку большинство реформ нацелено на повышение эффек­тивности использования ресурсов, которыми располагает субъект реформирования, то, разрабатывая соответствующий институци­ональный проект, он может следовать любому из названных пу­тей:

– пигувианскому, предполагающему разработку таких правил, элементов институциональной среды и институциональных согла­шений, которые будут вынуждать экономических агентов при­нимать решения, повышающие, по мнению субъекта реформы, эф­фективность использования ресурсов;

– коузианскому, в рамках которого реформаторы концентриру­ются на решении трех вполне конкретных задач: спецификации прав собственности, снижении трансакционных издержек и раз­витии конкуренции, полагая, что на базе их решения добровольная частная активность хозяйствующих субъектов приведет без допол­нительных усилий к желаемому росту производства стоимости.

Частичные экономические реформы можно определить как инсти­туциональные проекты, нацеленные непосредственно на введение новых правил хозяйствования, но не затрагивающие в явном виде базовые параметры рыночных обменов, фигурирующие в теореме Коуза – уровни трансакционных издержек на товарных и фактор­ных рынках и спецификации прав собственности.

Фундаменталь­ные экономические реформы, напротив, нацеливаются непосред­ственно на снижение трансакционных издержек и улучшение спе­цификации прав собственности, обращая меньше внимания на прописывание конкретных институциональных соглашений, по­скольку, в случае достижения основных целей таких реформ, на­циональный институциональный рынок отберет эффективные правила взаимодействий экономических агентов.

Экономические реформы проходят последовательно основные этапы жизненного цикла – от возникновения идеи до приведения инсти­туциональной структуры экономики в соответствие со сформиро­ванным проектом реформы в случае ее успешного осуществления или до отказа игроков политического рынка от своего решения.

Идея реформы может быть заимствована из истории или те­кущего опыта той или иной страны, возникнуть спонтанно либо быть специально разработанной. Что касается реформы как развернутого проекта преобразования, то это целенаправленная разработка: даже в том случае, если отдельные блоки реформы заимствуются из практики других стран, их соединение в нечто целое предполагает именно созна­тельное и творческое соединение, учитывающее специфику страны, в которой намечаются реформы.

Спонтанно возникшая, заим­ствованная или специально придуманная идея широкомасштаб­ного преобразования институциональной среды останется только идеей, т.е. будет существовать лишь номинально, если она не встретится с определенными условиями, – специфической соци­ально-экономической ситуацией, в которых эта идея будет ис­пользована игроками политического рынка для реализации с ее помощью своих собственных целей. Суть этих условий заключа­ется в таком изменении относительных уровней цен, при котором существующие правила не позволяют владельцам ресурсов пол­ностью реализовать новый потенциал создания стоимости для реализации их целей. При этом «старые» получатели выгод ока­зываются заинтересованными в сохранении правил, в то время как потенциальные их получатели, в системе существующих правил не могущие получить свои выгоды, заинтересованы в изменении действующих норм.

Поскольку бенефициаром существующих правил, приобрета­ющим выгоды от присущего им перераспределительного эффекта, выступает во многом государство как специфическая организация, налицо предпосылки для возникновения эффекта блокировки.Суть его заключается в том, что определенное правило и некоторая организация оказываются «сцеплены» положительной обратной связью: получая выгоды от применения правила, организация инвестирует в продолжение его функционирования, в частности, в потенциал насилия гаранта это­го правила. Другое целесообразное направление вложений при­были – компенсация тех потерь, которые несут субъекты, не спо­собные реализовать свои потенциальные выгоды в существующей институциональной среде [34, с. 23].

Предпочтение революционного спосо­ба осуществления крупномасштабных институциональных изме­нений имеет под собой экономическое осно­вание. Издержки силовой ликвидации гарантов старых правил представляются субъектам, инициирующим революцию, наимень­шими по сравнению с издержками, сопряженными с другими спо­собами или формами введения новых правил. Действия через механизм существующего политического рынка представляются им чрезмерно дорогостоящими.

Выбор революционного способа трансформации ба­зовых институтов может оказаться в некоторых условиях действи­тельно наиболее экономным для инициаторов осуществляемых изменений.

Первый вид массового поведения означает переход соответ­ствующей хозяйственной деятельности в теневую форму, масштабы которой, тем самым, являются индикатором неприятия экономи­ческими агентами установленных государством правил. Одновре­менно массовые теневые экономические действия означают сни­жение объемов ренты, которые получают представители правящей группы официально, как инкумбенты, хотя, как правило, ведут к росту их доходов как частных лиц. Ведь масштабная теневая эко­номика – питательная среда для коррупции, доходы от которой для чиновников, если это происходит в демократическом государ­стве, редко когда могут быть легализованы и направлены на ин­вестиции в развитие государства как организации. Тем самым, массовая теневая хозяйственная деятельность подтачивает эконо­мическую основу государственной власти, обостряя проблему вы­бора способов реагирования на снижающийся поток доходов го­сударственного бюджета.

Теневая хозяйственная деятельность представляет собой «мирную» альтернативу насиль­ственному изменению правил «снизу» в условиях, когда государ­ство не проявляет готовности изменять правила, мешающие экономическим агентам извлекать максимум стоимости из тех ре­сурсов, которыми они распоряжаются. При этом вариант насиль­ственного подавления теневой экономической активности по сво­им последствиям схож с вариантом усиления потенциала насилия в очерченной выше ситуации выбора: он лишь откладывает момент резкого обострения противостояния инкумбентов и претендентов (инициаторов масштабного институционального изменения).

Поскольку реформы представляют собой, прежде всего, реше­ния и действия на политическом рынке, изначальный интерес представляет выявление тех условий, при которых внутри государ­ства возможно принятие соответствующего решения. Формулиру­емые в наиболее общем виде, такие условия вполне очевидны: соответствующий институциональный проект принимается, когда он представляет собой Парето-улучшение на политическом рынке, иначе говоря, когда он улучшает положение хотя бы одного участ­ника, не ухудшая положения других.

Выделяют два типа организации реформ: пакетной или «шоковой» и градуалистский. Аргументы в пользу градуалистской организации процесса реформирования заключаются преимущественно в том, что постепенная реализа­ция реформ менее болезненна в социальном плане, а следова­тельно, легче обеспечивается поддержкой широких слоев населе­ния. Принятие пакета взаимодополняющих реформ. более слож­но в организационном плане, связано с более высоким макроэкономическим риском в случае неудачи, либо ошибочно­сти конкретных решений, приводит к более значительным соци­альным потерям. В то же время «шоковый» вариант, в отличие от постепенных шагов, делает реформы менее обратимыми.

Поскольку преобразования институциональной среды, пред­полагаемые реформой, связаны между собой, а осуществление каждого из них требует времени, в большинстве случаев рефор­мы происходят не как одномоментный акт, а как сложный процесс с высокой степенью неопределенности результатов. Однако значительная длительность реформ означает, что вероятность того, что по ходу их осуществления ситуация на поли­тическом рынке будет меняться, является весьма высокой. Это, в свою очередь, означает, что исходная договоренность игроков, открывшая путь реформе, может быть неоднократно пересмотрена: ведь в силу своей ограниченной рациональности игроки не в силах предвидеть ни изменения внешних условий, ни сколько-нибудь отдаленные последствия своих собственных действий.

Поэтому сформулированный как универсальный, вывод о предпочтительности градуалистского подхода вряд ли может быть признан справедливым. Сформулированные положения по пово­ду предпочтительности пакетного характера реформ справедливы лишь для мер экономической политики и формального компонен­та институциональных преобразований. Поскольку предусмотреть все необходимые изменения правил в рамках институционального проекта, в силу ограниченной рациональности любого субъекта, не представляется возможным даже теоретически, неформальный компонент как на уровне институциональной среды, так и на уровне институциональных соглашений с неизбежностью возни­кает в ходе осуществления любой реформы.

Неформальный институциональный компонент осуществления реформ играет в этом процессе двоякую роль, обусловленную ха­рактером функциональности возникающих правил по отношению к цели реформирования. Спонтанно возникающие функциональные правила поддерживают и развивают динамику процес­сов, регламентируемых вводимыми формальными институтами, как бы «притирая» их к экономическим реалиям. Спонтанно воз­никающие дисфункциональные правила препятствуют ходу ре­форм, расширяя возможности выбора на институциональном рын­ке таких форм поведения, которые ведут к результатам, не соответ­ствующим замыслу реформаторов.

В целом нет оснований для однозначной оцен­ки предпочтительности пакетной или градуалистской технологий проведения реформ. Она зависит от той конкретной ситуации, в которой намечаются реформы, и содержания последних, включая их соответствие правилам более высокого порядка, соотношение групп, получающих и теряющих выгоды в результате преобразова­ний, и т.п. Это обосновывает целесообразность использования смешанной тех­нологии реформирования, в рамках которой этапы введения паке­тов взаимоувязанных мер чередуются с этапами осуществления постепенных изменений.

Состав и размеры отдельных пакетов существенно зависят от созданных к соответствующему моменту времени возможностей для компенсации негативных последствий у тех или иных групп политиков и экономических агентов.

В качестве исходной предпосылки для начала прове­дения реформы они называются три политических условия:

– политическая желательность, включающая два компонента – изменения в составе правительства и наступление экономического кризиса, приводящие к тому, что политические потери от прове­дения реформы предприятий оказываются для правительства по крайней мере не больше, чем потери от бездействия;

– политическая осуществимость, заключающаяся в том, что ли­деры способны сохранить одобрение и поддержку других государ­ственных органов, – тех, координация действий с которыми кри­тически важна для успеха реформы.

– доверие к правительству, обеспечиваемое тремя основными ме­ханизмами: наличие у правительства высокой репутации в деле исполнения данных им обещаний; наличие внутренних ограниче­ний на изменение избранной политики, таких, например, как кон­ституционные либо в форме наличия долей в приватизированных предприятиях у широких слоев населения, обеспечивающих мощ­ную поддержку реформ; наличие международных ограничений на изменение политики реформирования, типа участия правительства в международных соглашениях или значительных внешних заим­ствований, отказ от которых имел бы чрезмерно высокую цену для страны.

Успешность осуще­ствления реформ решающим образом зависит от масштабов и ха­рактера компенсаций, которые намереваются предоставить рефор­маторы игрокам политического рынка и тем группам экономиче­ских агентов, ко<