Формальные и неформальные правила.

Иерархия правил

 

Описание любого дейст­вующего института с той или иной степенью полноты содержится в па­мяти индивидов, следующих входящим в него правилам: адресаты нор­мы знают, как им следует себя вести в соответствующей ситуации, гарант нормы знает, что представляют собой нарушения нормы, и как следует на них реагиро­вать. Все эти знания могут быть неполными, а также различаться между собой в некоторых деталях. Кроме того, содержание института может иметь и внешнее представление в виде текста на том или ином языке. Наряду с такого рода описаниями обычаев, которым следуют различные группы людей, содержание институтов представлено и в виде других текстов – законов, кодексов, сводов правил, инструкций и т.п.

Публикации, содержащие описания обычаев, являются результатом инициативной работы исследователей, они никого ни к чему не обязывают. Публикации, содержащие тексты законов и инструкций, являются официальнымипублика­циями, осуществляемыми от имени государства, или зарегистрированными, т.е. признанными, государством частными организациями, например, правила внут­реннего распорядка организации. Они обязываютвсех, к кому они относятся, исполнять содержащиеся в них правила поведения.

Однако знания обычаев членами племени или нелегальными предпринимателями весь­ма жестко обязывают и тех, и других вести себя в соответствии с нормами, бытующими в этих группах: отступников ожидают серьезные санкции, применяемые к ним другими членами этих групп, – теми, кто обнаружит значимое, с его точки зрения, отклонение от принятого в группе пове­дения. Поскольку наблюдение за поведением членов названных групп осуществляют фактиче­ски все остальные их участники, понятно, что вероятность обнаружения нарушения велика, что и обусловливает жесткость исполнения подобного типа правил.

Напротив, знание официально принятых законов и инструкций не означает, что граждане государства или работники организации неукоснительно будут их исполнять. Ведь контроль следования подобным нормам ведут обычно вовсе не все граждане или работники, а только их часть, специализирующаяся на выполнении функций гаранта соответствующего пра­вила, – работники правоохранительных органов или руководящие работники организации. Та­ким образом, вероятность обнаружения нарушения может быть ниже, чем в предыдущем случае.

Правила, существующие в памяти участников различных социальных групп, в роли гаранта которых выступает любой участник группы, заме­тивший их нарушение, называются неформальными правилами

Правила, существующие в форме официальных текстов или удостоверен­ных третьей стороной устных договоренностей, в роли гарантов которых выступают индивиды, специализирующиеся на этой функции, называют формальными правилами

Формальные и неформальные институты различаются между собой не только указанны­ми характеристиками, но и другими признаками. Главный среди них – способы или механизмы принуждения этих типов правил к исполнению [8].

Независимо от типа правил, общая логика действия любого механизма принуж­дения правила к исполнению может быть охарактеризована следующим обра­зом:

– гарант правила наблюдает поведение его адресатов и сопоставляет их дей­ствия с моделью поведения, определяемой этим правилом;

– в случае обнаружения различимого отклонения фактического поведения агента от модельного, гарант определяет, какую санкцию следует применить к агенту, чтобы добиться выполнения последним соответствующего правила;

– гарант применяет санкцию к агенту, упорядочивая его текущие и будущие действия.

Существуют различные варианты соотношения формальных и неформальных правил.

Зачастую неформальные правила понимаются как нежесткие, нарушения которых вполне возможно и допустимо, в то время как формальные трактуются как жесткие, неукоснитель­но исполняемые, поскольку их нарушение обязательно сопряжено с наказанием нарушителей. Принуждение к исполнению формальных правил предпо­лагает специализированнуюдеятельность гарантов, осуществляемую ими на ос­нове вознагражденияза их трудовые усилия, успешность этой деятельности во многом определяется тем, каковы стимулы гарантов к добросовестному испол­нению своих служебных обязанностей. Если такие стимулы незначительны, формальные правила фактически могут оказаться менее жесткими, чем правила неформальные.

В статикевозможны два варианта соотношения формальных и неформальных правил:

– формальные и неформальные нормы со­ответствуют друг другу;

– формальные и неформальные нормы не соответст­вуют (противоречат) друг другу.

Первый случай является идеальным, в том смысле, что поведение адресатов фор­мальных и неформальных правил регулируется всеми возможными гарантами, действующими согласованно, так что вероятность неадекватного поведения в регулируемых ситуациях может быть оценена как минимальная. Можно сказать, что формальные и неформальные правила в этом случае взаимно поддержива­ютдруг друга.

Второй случай представляется более типичным, поскольку многие формальные нормы, вводимые либо государством, либо руководителями различных органи­заций, зачастую нацелены на реализацию их узких интересов, в то время как неформальные правила, разделяемые различными социальными группами, отве­чают интересам их участников. Противоречие между такими инте­ресами не является неизбежным, однако достаточно вероятным.

В соответствующих ситуациях фактический выбор адресатами не согласован­ных норм одной из них и, следовательно, выбор в пользу нарушения другой обусловливается соотношением балансов выгод и издержекследования каждой из сопоставляемых норм. При этом наряду с прямыми выгодами и издержками каждого из действий, в состав таких балансов входят ожидаемые издержки применения санкций за нарушение альтернативного правила.

Соотношение формальных и неформальных правил в динамике имеет более сложный характер. Здесь выделяются следующие ситуации:

– формальное правило вводится на базепозитивно проявившего себя нефор­мального правила; иначе говоря, неформальное правило формализуется, что позволяет дополнить действовавшие механизмы принуждения его к исполнению также и формальными механизмами;

– формальное правило вводится для противодействиясложившимся нефор­мальным нормам, если они оцениваются государством негативно. Соз­дание механизма принуждения к поведению, отличающемуся от того, которое предполагают неформальные правила, является одним из вариантов действий государства в соответствующей сфере;

– неформальные правила вытесняютформальные, если формальные правила порождают неоправданные издержки у их субъектов и не приносят ощутимых выгод ни государству, ни непосредственно гарантам таких правил;

– возникающие неформальные правила способствуют реализациивведенных формальных правил. Такие ситуации возникают тогда, когда формальные правила вво­дятся в форме, недостаточно ясно и полно характеризующей действия либо адресатов, либо гарантов правил. В этом случае практика реализации «духа» введенного формального правила, если его выполнение в целом выгодно для его адресатов, вырабатывает и отбирает такие неформальные модели поведения, которые способствуют достижению цели исходного фор­мального правила, – деформализация правил.

В целом формальные и неформальные правила могут как противоречить друг другу, конкурировать между собой, так и взаимно дополнять друг друга.

Представление о соподчиненности (субординации) правил дает соотношение любого закона и нормативных актов, принимаемых на его основе органами исполнительной власти. Закон определяет принципы и стратегии поведения, а подзакон­ные акты конкретизируют эти принципы в алгоритмы действий. Долгосрочный контракт, заключенный двумя фирмами о взаимо­действии в области научно-исследовательских разработок, фиксирует то, что фирмы будут прово­дить совместно исследования, в которых они заинтересованы. В то же время для каждого кон­кретного исследовательского проекта заключается специальное соглашение, фиксирующее та­кие моменты, как предмет и цель проекта, формы участия сторон, объемы финансирования, распределение авторских прав и т.д.

Соподчиненность правил представляет собой широко распространенное явление, имеющее место как внутри институ­циональной среды, так и в совокупности институциональных соглашений. Общий принцип содержательной упорядоченности правил заключается в том, что норма более низкого порядка уточняет и раскрывает содержание нормы более высокого порядка, которые являются более общими и очерчи­вают те рамки, детали внутри которых регулируют более частные нормы.

Далеко не все правила связаны между собой подобными содержа­тельно-логическими соотношениями. Значительная их часть в этом плане вооб­ще никак не соотносится друг с другом, т.е. относительно их пар нельзя сказать, что одно правило имеет более или менее общий характер, чем другое. Например, правила дорожного движения и правила расчета подоходного налога не сопос­тавимы в рамках принципа содержательно-логической упорядоченности.

Любые правила становятся сравнимыми, если в качестве основы для со­поставления выбрать такую их характеристику, как издержки введения или из­менения правил, понимая под издержками не только денежные затраты, но и всю совокупность усилий экономических агентов, включающую и психологиче­ские издержки, а также необходимые для введения или изменения института затраты времени. При таком подходе более общими, стоящими выше по иерархической лестнице, являются правила, издержки изменения или введения которых больше, чем у сравниваемых с ними правил.

Экономическая иерархия правил сильно коррелирует с их содержательной иерархией. Так, очевидно, что издерж­ки разработки и принятия конституции через референдум выше, чем соответст­вующие издержки для законов, которые, в свою очередь, выше, чем аналогич­ные издержки для подзаконных актов. Поэтому удобство экономической иерар­хии правил состоит, прежде всего, в том, что она позволяет сравнивать и упоря­дочивать такие правила, между содержанием которых нет смысловой связи.

В соответствии с принципом иерархии выделяют надконституционные и конституционные правила.

Надконституционные правила. Все компоненты институциональ­ной среды представляют собой правила, определяющие порядок и со­держание «нижестоящих» правил. Подобные мета-правила могут иметь как формальный, так и неформальный характер. Наиболее общие и труд­но изменяемые неформальные правила, имеющие глубокие исторические корни в жизни различных народов, тесно связанные с преобладающими стереотипами поведения, религиозными представлениями и т.п., и зачастую не осознающиеся индивидами, т.е. перешедшие в разряд стереотипов поведения больших групп населения, называются надконституционными правилами. Они определяют ие­рархию ценностей, разделяемых широкими слоями общества, отношение людей к власти, массовые психологические установки на кооперацию или противо­стояние, и т.д.

Конституционные правила. В экономической теории конституци­онными принято называть правила общего характера, структурирующие взаимоотношения между индивидами и государством, а также индивидов между собой. Конституционные правила выполняют следующие функции:

– устанавливают иерархическую структуру государства;

– определяют правила принятия решений по формированию государственных органов власти (министерств, ведомств, агентств и т.п.), например, правила голосования в де­мократических государствах, правила наследования в монархиях, и т.п.;

– определяют формы и правила контроля действий государства со сторо­ны общества.

Конституционные правила могут иметь как формальный, так и неформальный характер. Так, правила наследования власти в монархиях могут иметь фор­му неписаного обычая или традиции, в то время как правила голосования при выборах законодательного органа государства – форму тщательного пропи­санного закона.

Конституционные правила как особый слой институциональной среды могут выделяться не только на уровне государства, но и на уровне других организа­ций, – фирм, корпораций, некоммерческих фондов и т.п. Их функцию в них выполняют, прежде всего, уставы, а также различные корпоративные кодексы, формулировки миссий и т.п. Отождествление таких локальных, внутриорганизационных правил с конституционными правилами возможно на базе их функционального по­нимания, поскольку с юридической точки зрения соответствующие документы не имеют, разумеется, ничего общего с конституцией как основным законом государства.

Существует различие между эконо­мическим и юридическим пониманием конституционных правил, которое препятствует установле­нию взаимопонимания между представителями соответствующих отраслей науки. Если экономическое понимание конституционных правил весьма ши­роко и никак не связано с формой представления соответствующих правил (они мо­гут быть и неформальными), то юридическое понимание конституции имеет гораздо более стро­гий и узкий смысл.