и возможные направления ее оптимизации

3. 3. 1. О с н о в н ы е т е н д е н ц и и в у п р а в л е н и и

о б щ е о б р а з о в а т е л ь н ы м и у ч р е ж д е н и я м и

(ш к о л ь н ы й м е н е д ж м е н т)

Российская система общего образования фактически имеет двух-

уровневую систему управления. В соответствии с Федеральным зако-

ном «Об образовании» на федеральном уровне регулируются общие

вопросы в сфере образования, в том числе:

• разграничение компетенций между органами исполнительной вла-

сти и органами местного самоуправления;

• обеспечение, защита конституционного права и создание правовых

гарантий на образование граждан РФ;

• определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности

физических и юридических лиц в области образования.

Непосредственное управление общим образованием осуществляется

органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного

самоуправления.

Низкая эффективность действий администрации школ приводит к

тому, что одной из основных причин нареканий в отношении системы

общего образования в последние годы является качество школьного

менеджмента. Вокруг должности директора школы разворачиваются

оживленные дискуссии и споры. Сторонники традиционного советской

школы школьного образования считают, что директором должен быть

ее лучший учитель. Однако современный опыт развитых стран показы-

вает, что организацией системы управления целесообразно заниматься

профессиональному менеджеру, который умеет оптимально распреде-

лять ресурсы, обеспечивать необходимый контроль качества и т.п. В то

же время более основательно подойти к вопросу подбора квалифициро-

ванных кадров может именно учитель с большим опытом преподава-

тельской деятельности. Поэтому при управлении школой возможно раз-

деление полномочий между двумя руководящими лицами.

Данная проблема усугубляется тем, что в России родители и мест-

ные общественные организации фактически отстранены от активного

участия в управлении школами. Все реально значимые параметры, ре-

гулирующие жизнь и деятельность школы, определяются либо ее руко-

водством, либо представителями курирующих ее органов государствен-

ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА КАЧЕСТВО…

ного (муниципального) управления1. Это отчасти связано с тем, что ме-

ханизмы привлечения общественных и профессиональных организаций

к решению вопросов формирования и реализации образовательной по-

литики не отражаются в нормативно-правовых актах и могут быть за-

креплены только в уставе школы по ее собственному усмотрению2.

В России остается неудовлетворительным и качество контроля за

образовательной деятельностью школ (к примеру, ведение учебного

процесса при отсутствии лицензий либо истечении сроков их действия,

без аттестации и аккредитации; нарушение правил приема учащихся в

школы, правил оказания платных образовательных услуг; несоблюдение

норм, установленных федеральным базисным учебным планом; несоот-

ветствие уставов многих образовательных учреждений действующему

законодательству; неудовлетворительное материально-техническое со-

стояние и т.д.3), несмотря на наличие нескольких дублирующих кон-

трольных органов. Так, аккредитация российских школ проводится либо

Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособр-

надзор), которая находится в ведении Министерства образования и нау-

ки РФ, либо органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществ-

ляющим управление в сфере образования, в соответствии с их компе-

тенцией4.

Нерешенным остается вопрос об обмене передовым опытом между

школами, хотя данная практика при должной ее организации могла бы

создавать необходимые предпосылки для снижения дифференциации

качества общего образования внутри страны.

В связи с тем что до сих пор так и не сложилось окончательное по-

нимание по обозначенным выше вопросам организации системы управ-

ления российскими школами, крайне востребованным является между-

народный опыт стран ОЭСР с эффективно функционирующими систе-

мами школьного образования.

1 Пинский А.А. Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управ-

ляющим советам // Вопросы образования. 2004. № 2. С. 12–45: http://www.ecsocman.

edu.ru/images/pubs/2008/02/27/0000321316/02pinskij12-45.pdf.

2 Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 годы, утвержденная

постановлением Правительства РФ от 23.12.2005 г. № 803.

3 Из материалов Генеральной прокуратуры РФ: http://www.doxa.ru/obr/smi/Genprokuror1.

html; Роспотребнадзора РФ: http://59.rospotrebnadzor.ru/archives/protokol_onisenko_1; МЧС

России.

4 Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных

организаций, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 г. № 522.

3. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОБЩЕГО…

В большинстве стран ОЭСР действует децентрализованная система

школьного образования, управление которой осуществляют муници-

пальные власти. Более того, в последнее время набирает популярность

модель автономного управления школами, предполагающая активное

привлечение общественности к организации функционирования обще-

образовательных учебных заведений. В частности, в школах Велико-

британии создаются специальные органы управления (governing body)

численностью от 9 до 20 человек, в составе которых представлены не

только сотрудники школы, но и родители, представители местных орга-

нов власти, общественных организаций и даже религиозных конфес-

сий1. Специальные органы управления имеют достаточно широкие пол-

номочия: формирование стратегий и целей развития образовательного

учреждения, внедрение стандартов успеваемости, утверждение бюджета

школы и мониторинг его исполнения, назначение и снятие с должности

учителей, включая директора.

В Новой Зеландии после образовательной реформы 1990-х гг. шко-

лам также была предоставлена высокая степень автономности, управле-

ние было передано избранным наблюдательным (попечительским) сове-

там. Регулированием образовательной сферы в стране занимаются два

независимых регулирующих органа (министерство образования и спе-

циальный департамент Education Review Office – ERO)2.

В организации управления школами в странах ОЭСР большое вни-

мание уделяется мониторингу результатов их деятельности, что позво-

ляет выявлять передовой опыт одних школ и распространять его среди

других, определять слабые места в деятельности школ и возлагать от-

ветственность за их результаты на конкретных лиц. Однако интенсив-

ность мониторинга обратно пропорциональна общей эффективности

работы образовательных учреждений, поэтому каждая страна находит

для себя оптимальное соотношение между двумя показателями. В Ве-

ликобритании существует следующий принцип контроля за школами: те

из них, которые признаются неэффективными (т.е. демонстрируют низ-

кие показатели успеваемости, недостаточную квалификацию учителей,

1 Briefing Information Sheet – School Governing Bodies - Roles, Responsibilities and Membership,

2006 http://www.standards.dfes.gov.uk/federations/software/SchoolGoverningBodiesBIS.

doc?version=1.

2 The New Zealand Education System. An overview, Ministry of Education, New Zealand, Published

by The International Division, July 2008.

ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА КАЧЕСТВО…

высокую текучесть кадров, нарушение дисциплины в школе и т.д.1),

подвергаются более интенсивному контролю до тех пор, пока не улуч-

шат результаты2.

В целом же в странах ОЭСР преимущественно используются две

формы контроля школ3:

• проведение экзаменов, которые помогают установить уровень успе-

ваемости учащихся;

• проведение проверок (инспекций) школ, при которых сопоставля-

ются результаты работы школ с установленными нормативными

значениями показателей. В отличие от проведения экзаменов такие

инспекции изучают не только результативные показатели, но и ор-

ганизацию процесса обучения, что может помочь выявить конкрет-

ные проблемные области, которые нуждаются в улучшении.

Для проведения таких проверок созданы специальные органы. На-

пример, в Великобритании наряду с Министерством по вопросам детст-

ва, школ и семей в 2007 г. был создан Департамент по стандартам в об-

разовании (Ofsted), независимый от правительства и подотчетный на-

прямую парламенту. В компетенцию органа входят ежегодная проверка

школ и разработка рекомендаций по оценке качества преподавания4.

При этом результаты проведенных проверок впоследствии публикуются

в местных изданиях, а школе отводится определенное время на устра-

нение выявленных недостатков.

В Новой Зеландии специальный департамент ERO, независимый от

Министерства образования, проводит инспектирование школ в среднем

каждые три года, после получения результатов готовит доклады своему

министру. Затем все доклады ERO становятся доступны для обществен-

ности5.

В Финляндии Национальный совет по образованию (Finnish National

Board of Education – FNBE), подведомственный Министерству образо-

вания, решает широкий спектр задач, связанных с развитием всех сту-

пеней и видов образования: дошкольное и школьное образование, про-

1 Improving poorly performing schools in England, Report by the Comptroller and Auditor General,

London, 11 January 2006.

2 Barber M., Mourshed M. How the world’s best-performing school systems come out on top.

McKinsey report. September 2007.

3 Ibid.

4 Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills (Ofsted):

http://www.ofsted.gov.uk/oxcare_providers/list.

5 The New Zealand Education System. An overview, Ministry of Education, New Zealand, Published

by The International Division, July 2008.

3. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОБЩЕГО…

фессиональное образование, образование для взрослых в классической

и свободной форме (включая народные средние школы, исследователь-

ские центры, летние университеты), базовое образование в области ис-

кусства1. FNBE также отвечает за разработку национальных учебных

программ для среднего и профессионального образования; проводит

оценку результатов обучения и способствует повышению эффективно-

сти преподавания, например, организует повышение квалификации

учителей и других сотрудников образовательной сферы. Также в 2003 г.

был образован Совет по оценке образования (Finnish Education

Evaluation Council), который является экспертным органом в области

оценки образования. В функции Совета входит содействие Министерст-

ву образования и образовательным учреждениям в вопросах, касающих-

ся оценки образования, проведение внешних проверок образовательных

учреждений, организация публикации отчетов2.

В некоторых случаях инспекция школ проводится каждый год, такая

необходимость особенно усиливается при подготовке образовательных

реформ. Например, в США все школы подвергаются внешним провер-

кам ежегодно, в Великобритании проверки школ осуществляются один

раз в 3–4 года, в Новой Зеландии – раз в 3 года, в Австралии периодич-

ность проверок варьирует от 2 до 4 лет в зависимости от региона стра-

ны. В Ирландии и некоторых других странах ОЭСР они проводятся

один раз в 5 лет и даже реже. В Финляндии вообще нет нормативно ус-

тановленной периодичности проведения школьных проверок3.

Обмен передовым опытом между школами осуществляется посред-

ством проведения регулярных встреч и консультаций, презентаций

лучших практик и эффективных образовательных технологий. Напри-

мер, в Великобритании считается, что именно тесное сотрудничество

между школами ускоряет совершенствование образовательного процес-

1 The Finnish National Board of Education (FNBE): http://www.oph.fi.

2 The Finnish Education Evaluation Council: http://www.edev.fi/portal/english.

3 Barber M., Mourshed M. How the world’s best-performing school systems come out on top.

McKinsey report, September 2007; Wylie C. «School review in New Zealand», New Zealand

Council for Educational Research: http://www.worldedreform.com/intercon3/third/p_cathy.pdf;

Department of Education, Australia, School Accountability Framework Review. National and

International Perspectives and Approaches to school accountability – Executive summary:

http://www.det.wa.edu.au/education/accountability/Docs/National%20and%20International%20

Perspectives%20and%20Approaches%20-%20Exec%20Summary.pdf; Dublin Institute of

Technology:

http://www.dit.ie/media/documents/academicregistrar/academicregistrar/qualityassurancehandbo

ok/chapter%207%20school%20review.doc.

ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА КАЧЕСТВО…

са. В стране действует практика присоединения отстающих школ к наи-

более прогрессивным и эффективно функционирующим. Руководство

передовых школ берет на себя ответственность за качество образова-

тельного процесса еще в одном или нескольких учебных заведениях.

Это позволяет не только устранить недостатки в отстающих школах, но

и сократить расходы во всех учебных заведениях за счет объединения

материальных и педагогических ресурсов1.

Требования к содержанию образовательных программ в развитых

странах, как правило, устанавливаются министерствами образования, но

их практическое применение обычно находится в компетенции регио-

нальных/местных органов управления. В Финляндии, например, каждая

провинция имеет свой департамент по образованию и культуре, а непо-

средственным администрированием на местах занимаются муниципали-

теты, выполняющие роль поставщиков образовательных услуг. Муни-

ципалитеты имеют право разрабатывать собственные учебные планы,

соответствующие местным особенностям и приоритетам, а учителя мо-

гут самостоятельно выбирать методики преподавания, составлять соб-

ственные учебные пособия, применять авторские системы оценивания

успеваемости, основываясь на общих образовательных целях.

На основе изучения сильных сторон образовательного процесса в

развитых странах, а также исходя из приоритетов, обозначенных в на-

циональных планах и стратегиях развития образования, в России пред-

ставляется необходимым сосредоточиться на следующих направлениях

повышения качества школьного менеджмента:

• внедрение независимой системы оценки качества образования на

всех уровнях и обеспечение публичной доступности ее результатов;

• ужесточение лицензионных требований к учреждениям образова-

ния, так как часть школ ведут учебный процесс при отсутствии ли-

цензий, без аттестации и аккредитации;

• содействие развитию советов самоуправления в образовательных

учреждениях;

• создание условий для обеспечения участия потребителей образова-

тельных услуг и общественных институтов в контроле и оценке ка-

чества образования и т.п.

1 Dunford J. A broader role for school principals in system leadership», Secondary Heads Association,

England: http://www.ssat-inet.net/resources/olc/papers/abroaderroleforschool.aspx;

Lawrence P. The strength of weak school ties. The importance of ‘weak’ relationships in sharing

good practice between schools, Research Associate Summary Report, Spring 2007.

3. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОБЩЕГО…

3. 3. 2. П р о д о л ж и т е л ь н о с т ь о б у ч е н и я

Возрастной диапазон учащихся общеобразовательных школ зависит

от законодательно установленного возраста, по достижении которого

ребенок должен пойти в школу. В большинстве стран ОЭСР обязатель-

ное обучение начинается с 6 лет (см. табл. 22), хотя прослеживается

тенденция, когда родители предпочитают оформлять своих детей в на-

чальную школу раньше наступления положенного возраста.

В России согласно Федеральному закону «Об образовании» от

10.07.1992 г. № 3266-1 обучение детей в образовательных__

http://www.iep.ru/files/text/working_papers/152.pdf

АДРЕС ЭТОЙ КНИГИ ДЛЯ 3 ГЛАВЫ

http://2020strategy.ru/g8/news/32666237.html

Изучение образовательных и трудовых траекторий выпускников вузов является своего рода новацией в мониторинге российского образования. Одной из целей проекта, рабочий вариант которого был представлен в рамках заседания экспертной группы «Новая школа» по обновлению «Стратегии-2020», является формирование «портрета поколений», что дает понимание тенденций образовательной политики в России.

Исследование было начато в 2009 году и, по оптимистичным прогнозам авторов, спроектировано до 2027 года, что, по их мнению, не является чем-то необычным и не выходит за рамки проведения подобных долгосрочных проектов. В исследовании приняли участие школьники 9 классов, студенты 1 и 4 курсов вузов. В рабочем варианте исследователи получили некоторые результаты «поколенческих портретов». Так, по их мнению, определились четыре группы образовательных траекторий.

Первая траектория – целеустремленные москвичи из обеспеченных семей, число которых составило 16%. По словам руководителя проекта, старшего научного сотрудника Центра мониторинга качества образования Института развития образования НИУ ВШЭ Дмитрия Попова, в нее входят студенты с высокой дополнительной учебной активностью, высокими баллами по ЕГЭ по русскому языку, лучше всех осведомленные о будущей специальности. Студенты из данной группы, как правило, выбирают экономико-социальные, гуманитарные или естественно-научные специальности. Вместе с тем самое трудное для них – подготовка к письменным работам и тестам. Главным стимулом их активности является получение хорошего образования.

Вторая группа, по мнению исследователей, среднеуспешные студенты, поздно определившиеся с выбором специальности (22%). Студенты этой траектории имеют низкие показатели осведомленности о выбранной специальности и средние оценки по ЕГЭ по математике и русскому языку. Трудности для представителей этой группы вызывает процесс чтения литературы. Исследователи подчеркивают типичные признаки данной категории студентов, среди которых - ориентация «иметь больше денег» и неудовлетворенность жизнью в вузе.

Третья траектория – студенты, чьи родители не имеют высшего образования (20%). Особенностями этой группы выступают низкий материальный достаток, низкие результаты по ЕГЭ, низкая учебная активность. Основные стимулы к получению образования сводятся к успешности на работе и обеспечению своим будущим детям лучших образовательных возможностей. Для этой группы основную трудность представляют ответы вслух на занятиях.

И последняя траектория – целеустремленные студенты из регионов (29%). По мнению Дмитрия Попова, в этой группе высокие образовательные ресурсы в семье, высокие баллы по ЕГЭ по математике, и, как правило, студенты этой группы рано определились с выбором специальности. Признаком этой группы является трудность с выступлениями на занятиях. Основные мотивы представителей данной траектории – получить хорошее образование и дать детям лучшие возможности. Как считает Попов, студенты данной Вероятной группой для изменения образовательной траектории является группа «отложенного выбора», у представителей которой складывается высокая вероятность несоответствия последующего пути профессионализации с получаемым образованием. По результатам исследования, у студентов этой группы наблюдается низкая информированность о специальности, выбор которой произошел за месяц или меньше до поступления. Вместе с тем представители группы «отложенного выбора» выказывают нежелание учиться и работать по специальности, доказывая это работой на полную ставку, начиная с 1-2 курса.

Это сказывается на психологическом фоне студентов группы «отложенного выбора»: они, как правило, недовольны условиями обучения в вузе и имеют низкую устойчивость интересов, следствием чего выступают низкие показатели достижений и уверенности.

Среди выделенных четырех образовательных траекторий наибольшие шансы попасть в «группу отложенного выбора» есть у среднеуспешных студентов и значительной части студентов, чьи родители не имеют высшего образования. По оценкам разработчиков, сегодня «группа отложенного выбора» составляет до 60% студентов.

Исследователи отметили, что в большинстве случаев студенты – представители группы «отложенного выбора» учатся на таких специальностях как «сельское хозяйство», «строительство и архитектура», гуманитарные и инженерно-технические специальности (50-60%). Средние результаты по этому показателю у специальностей «право», «культура», «педагогика», «экономика и менеджмент», естественно-научные специальности (30-40%). Самой устойчивой специализацией, студенты которой в меньшей степени подвержены ее смене, является медицина (около 20%). группы чаще выбирают технические, педагогические, медицинские специальности.

 

 

в Концепции долгосрочного социально-

экономического развития Российской Федерации на период до 2020

года, утвержденной Распоряжением правительства Российской Федера-

ции от 17.11.2008 г. № 1662-р, где говорится о возрастании роли чело-

веческого капитала как основного фактора экономического развития:

«Уровень конкурентоспособности современной инновационной эконо-

мики в значительной степени определяется качеством профессиональ-

ных кадров, уровнем их социализации и кооперационности. Россия не

сможет поддерживать конкурентные позиции в мировой экономике за

счет дешевизны рабочей силы и экономии на развитии образования».