Конституционные принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления, отражая основные идеи и законо-

мерности развития общества, составляют базу, фундамент, без которых невоз-можны организация и деятель­ность населения и органов местного самоуправ-ления.

Под конституционными принципами местного само­управления пони-маются закрепленные в Конституции РФ основные начала, определяющие организацию и функцио­нирование институтов местного самоуправления. К ним от­носятся следующие принципы:

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значе-ния. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечить самосто­ятельное решение населением вопросов мест-ного значения. В этом — суть местного самоуправления.

Конституционное положение о самостоятельности местного самоуправле-ния в пределах своих полномочий соответству­ет нормам Европейской Хартии местного самоуправления, ко­торая предусматривает, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свобо­дой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

Самостоятельность местного самоуправления подра­зумевает прямой запрет для органов государственной вла­сти и их должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления, а также образовывать органы и назначать должностных лиц местного управле-ния. Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобя-зательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы социально-экономическогоразвития. Население самостоятельно опреде­ляет конкретные формы осуществления местного само­управления и структуру муниципальных органов.

Вместе с тем самостоятельность местного самоуправ­ления, как и самостоятельность любой публичной власти в рамках единой государст-венности, относительна. Суще­ствуя в рамках одной страны, взаимодействуя с органами государственной власти, функционируя, в конечном счете, наряду с другимисистемами в интересах человека, местное самоуправление имеет самые разные ограничители своей самостоятельности.

Прежде всего, это его статус, который определяет включен­ность местного самоуправления в общую систему обществен­ного порядка, государственного иобщественного управления и самоуправления. Другой рациональный ограни-читель само­стоятельности местного самоуправления также объективного характера — очерченность его полномочий вопросами местно­го значения, локальной территорией. Кроме того, местное са­моуправление действует в рамках таких объективных ограни­чителей, как дефицит финансовых средств, общие интересы местного сообщества, а также субъективных факторов: уров-ня развития местного правотворчества и правосознания, право­вой культуры и активности населения.

Значительно корректирует проведение самостоятельной муниципаль-ной политики деятельность органов государ­ственной власти. Принятие новых законов, осуществление правительством общегосударственной поли-тики в конеч­ном счете не только затрагивает интересы населения муници-пальных образований, но и требует участия тех или иных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вступают во взаимо­действие с органами государственной власти, реализуя от­дельные государственные полномочия, которыми они могутнаделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также осуществляя решения, принятые органами го­сударственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их за­дач и функций на местном уровне.

2. Организационная обособленность органов местного самоуправ­ления от органов государственной власти. Принцип организационного обособления определяет место самоуправления в системе управления обще-ством и госу­дарством.

Публичная власть осуществляется в России на трех уровнях: федеральном, на уровне субъектов РФ и муници­пальном, хотя источник у них единый — многонациональ­ный народ России. Причем первые два уровня представля­ют государственную власть, а третий — уровень местного самоуправления.

Акцент на организационную обособленность органов местного само-управления от системы органов государ­ственной власти сделан в ст. 12 Конституции РФ, где определено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Исходя именно из этого принципа, строятся основы взаимоотношений му­ниципальных образований между собой, органов местного самоуправления и органов государствен-ной власти.

Конституция РФ, устанавливая организационную обо­собленность местного самоуправления, закрепляет за ним собственную (исключи-тельную) компетенцию, в пределах которой оно самостоятельно.

Как и всякая публичная власть, местное самоуправление имеет общую основу с государственной властью, которая на муниципальном уровне приоб-ретает новые черты, связанные прежде всего с возможностью ее осуществле-ния непосред­ственно за счет использования потенциала самоорганизации граждан. Таким образом, местное самоуправление не явля­ется альтерна-тивой государственной власти, а представляет собой специфический элемент государственного устройства. Закрепление за местными органами полно-мочий — результат разграничения компетенции между центром и местами в рамках единого государственного механизма.

3. Соразмерность полномочий местного самоуправле­ния матери-ально-финансовым ресурсам. Конституция РФ гарантирует экономиче-скую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.

Экономическая самостоятельность местного самоуправ­ления определя-ляется наличием муниципальной собственно­сти и правом самостоятель-ного управления ею. К объектам муниципальной собственности относят-ся: имущество орга­нов местного самоуправления, включая средства мест-ного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, муниципаль-ные предприятия, земельные участки и другое недвижимое и движимое иму-щество.

Финансовую основу местного самоуправления составля­ет право орга-нов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132 Конститу­ции РФ).

Органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворе-ние основных жизненных потребностей населе­ния в сферах, отнесенных к ведению муниципальных об­разований, на уровне не ниже минимальных государствен­ных социальных стандартов. Для этого за муниципальными образованиями закрепляются отчисления от федеральных налогов и налогов субъекта РФ, которые являются доход­ными источниками местного бюджета. Кроме этого, для нормального обеспечения жизнедеятельности населения органы местного самоуправления должны сами «зарабаты­вать» дополнительные средства за счет предоставляемых населению платных услуг.

4. Многообразие организационных форм осуществле­ния местного самоуправления с учетом и использованием исторических, национальных, культурных и иных местных традиций. Принцип многообразия форм организации и осу­ществления местного самоуправления можно рассматри­вать в трех аспектах: а) территориальном; б) национальном; в) структурном.

Территориальный аспект предполагает осуществле­ние местного самоуправления в границах различных административно-территориаль-ных единиц с учетом исто­рических особенностей и устоявшихся традиций. Так, в Ульяновской области муниципальные образования созда­ны в соста-ве поселений (городских и сельских), в том числе административных цент-ров соот­ветствующих муниципальных районов, городских округов, в том числе один городской округ – город Ульяновск - адми­нистративный центр субъекта РФ (Ульяновской области). В Астраханской обла­сти — в город-ских, районных и сельских поселениях; в Пен­зенской области — в городских и сельских поселениях, а районыявляются государственными административно-территориальнымиединицами. Но состоянию на 1 января 2008 г. в Российской Федерации зарегистрировано 24 151 муниципальное образование.

Наличие территории является одним из необходимых элементов ста-туса муниципального образования, посколь­ку, как следует из Закона № 131-ФЗ, местное самоуправление осуществляется на всей территории Россий-

ской Федерации в границах муниципальных образований.

Закон № 131-ФЗ предусматривает пять видов муници­пальных обра-ваний:

· два вида поселений — сельское и городское;

· муниципальный район;

· городской округ;

· внутригородская территория города федерального значения.

Последний вид муниципальных образований пока ис­пользуется только в городах федерального значения — Мо­скве и Санкт-Петербурге.

Согласно Закону № 131-ФЗ сельское поселение -один или несколько сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуто­ров, кишлаков, аулов, стойбищ и т.д.), объединенных общей территорией, в которых местное самоуправление осущест­вляется непосредственно или через выборные и иные орга­ны местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок городского типа с прилегаю-щей территорией, в которых местное самоуправ­ление осуществляется непосредственно или через выбор­ные и иные органы местного самоуправ-ления.

Поселения создаются на базе одного населенного пун­кта или группы небольших, рядом расположенных насе­ленных пунктов, прежде всего для решения вопросов обеспечения условий жизнедеятельности насе-ления: вопросы благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, ор­ганизации транспорта внутри поселения и т.д.

Муниципальный район — несколько поселений, объеди­ненных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого.характера населе­нием непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления, которые также могут осуществлять от­дельные государственные полномочия. Му­ниципальные районы, как пра-вило, - административно-территориальные единицы в составе субъекта РФ. К полномо­чиям муниципальных районов отнесены, например, организация ритуальных услуг, переработка твердых бытовых отходов, организация и содержание образовательных учреждений и т.п.

Городской округ — территория города с прилегающей территорией, наделенная статусом муниципального образования.

Исходя из этого, население вправе образовывать муни­ципальные обра-зования, отличающиеся друг от друга не только количественными характе-ристиками (площадь территории, численность населения), но и качествен-ными по­казателями (уровень социально-экономического развития, финан-совый потенциал, наличие объектов государственной и муниципальной соб-ственности).

Вся территория страны должна быть покрыта как посе­лениями, так и муниципальными районами. Исключением являются малонаселенные территории, где плотность насе­ления более чем в три раза ниже, чем плотность сельского населения в среднем по стране. Там вся территория будет покрыта только муниципальными районами. Но, естествен­но, на населенной территории должны быть и поселения. В настоящее время к числу территорий с низкой плотно­стью населения согласно распоря-жению Правительства РФ от 25.05.2004 № 707-р отнесены районы в 30 субъектах РФ. В Приволжском федеральном округе это Килемарский и Юринский районы Республики Марий Эл; Горнозавод­ский и Красно-вишерский районы Пермского края.

Закон № 131-ФЗ не преду­сматривает подчинение поселений муни-ципальным районам. У поселения и района имеются свои отдельные перечни полномочий, а следовательно, не должно быть сферы совместной компетенции, где может иметь место такое подчинение.

Свою территорию субъекты РФ самостоятельно разграничивают на поселения и муниципальные районы. Законом № 131-ФЗ определен ряд критериев для принятия таких решений. Напри­мер, из положений Закона вытекает, что в малонаселенных местностях населенные пун­кты с численностью тысяча человек и выше включаются в состав других поселе-ний, т.е. как правило являются са­мостоятельными муниципальными образованиями. В местностях с высокой плотностью населения муници-пальные поселения образуются при численности населения более 3-х тысяч человек.

Наибольшее количество муниципальных образований по состоянию на 1 января 2008 г. расположено в Приволж­ском федеральном округе — 6771, а наименьшее количе­ство — в Уральском федеральном округе — 1351.

Из субъектов РФ наибольшее количество муниципаль­ных образований расположено в Республике Башкорто­стан - 1020. Наибольшее количество городских округов расположено в Свердловской области — 67 (73% от всех муниципальных образований области).

В Ульяновской области образовано 167 муниципальных образова-ний, в том числе:

- 3 городских округа (Ульяновск, Димитровград, Новоульяновск);

- 21 муниципальный район;

- 143 городских и сельских поселения.

В настоящее время наблюдается тенденция упразднения поселений на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях. При этом должны быть соблю­дены два условия: во-первых, численность населения сельско­го поселения должна быть менее 100 человек, и, во-вторых, решение об упразднении поселения должно приниматься на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

Национальный аспект обусловлен этническим многооб­разием населе-ния Российской Федерации. Органы местно­го самоуправления непосред-ственно выражают интересы жителей и способствуют более гибкому учету их этнокуль­турных запросов.

Необходимость учитывать исторические и иные местные традиции явля-ется требованием, которое последовательно ре­ализуется в законодательстве РФ о местном самоуправлении. Базовое положение определено в п. 1 ст. 131 Конституции РФ, где указано, что местное самоуправление осущест­вляется в городских, сельских поселениях и на других терри­ториях сучетом исторических ииных местных традиций.

Закон № 131-ФЗ допускает, чтобы местные обычаи и традиции учитывались при уста­новлении наименований органов местного самоуправ-ления и определении символики муниципального образования.

Анализ наименований представительных органов местного самоуправ-ления показывает, что в большинстве административ­ных центров субъектов РФ, являющихся муниципальными образованиями, представительный орган именуется городской думой (в 31 муниципальномобразовании), в 12 город-ских му­ниципальных образованиях — именуются городским советом, в 9 — город­ским советом народных депутатов, в 5 — городским собранием. В большинстве муниципальных районов пред­ставительные органы именуются собраниями депутатов или собранием представителей.

Структурный аспект предполагает разнообразие в избра­нии населе-нием той или иной модели организации местно­го самоуправления.

Закон № 131-ФЗ содержит некоторые новшества в регулировании ор-ганизационной структуры органов местного самоуправления, в том числе:

1) обязательным стало наличие не только представительного органа, но

и главы муниципального образования, а также местной администрации (ис-полнительно-распорядительного органа муниципального образования), в то время как ранее (Законом от 28.08.1995г. № 154-ФЗ) обязательным был только представительный орган;

2) предусматривается запрет на совмещение главой му­ниципального образования должности руководителя представительного органа и главы местной ад­министрации муниципального образования.

Если глава муниципального образования избирается непосредственно на-селением, то уставом муниципального образования устанавливается, что он входит в состав представительного органа и является его председателем либо что он является гла­вой местной администрации.

Если же, согласно уставу, глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального обра­зования из своего состава, он может быть только руководите­лем представительного органа.

Вместе с тем указанные ограничения не распространяются на органы мест-ного самоуправления муниципального образо­вания, имеющего статус сельского поселения, в котором пред­усмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемогоглавой муниципального образова-вания, одновременно исполняющим полномочия председателя представитель-ного органа муниципального образования. Это позволяет решить кадровую проблему в сельских поселениях;

3) в Законе № 131-ФЗ детально описывается контрактная система най-ма главы местной администрации (сити-менеджера), который назначается на должность на конкурсной основе;

4) для представительного органа местного самоуправле­ния района пре-дусматривается возможность его формирования из представителей посе-лений. Это является одним из средств исключения подчинения поселения району. Закон 131-ФЗ предусматривает также формирование представитель-ного органа муниципального района посредством прямых выборов депу-татов.

Закон № 131-ФЗ предусмат­ривает минимальную численность депута-тов представи­тельного органа муниципального образования в зависи­мости от численности населения, обладающего активным избирательным правом.

В мае 2009 г. полномочия представительного органа му­ниципального образования были существенно расширены. Теперь в исключительной компе-тенции представительного органа муниципального образования принятие ре-шения об удалении главы муниципального образования в отставку. Кроме того, в настоящее время представительный орган му­ниципального образо-вания вправе заслушивать ежегодные отчеты главы муниципального образо-вания, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятель­ности местной администрации и иных подведомственных главе муниципальногообразования органов местного само­управления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципаль-ного образования.

5. Законность в организации и деятельности местно­го самоуправ-ления. На деятельность органов местного самоуправления распространяет-ся закрепленный в ст. 15 Конституции РФ принцип законности: «...органы местно­го самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации изаконы». Права исвободы человека в соответствии со ст. 18 Конституции РФ должны определять смысл и содержание деятельности ор­ганов местного самоуправления.

Реализация принципа законности обеспечивается по­средством таких форм, как контроль и надзор за исполне­нием законов органами местного самоуправления, за соблю­дением ими прав и свобод человека и гражданина,а также путем обжалования неправомерных решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления в судебном порядке.

Обязательная государственная регистрация уставов муниципальных образований обеспечивает контроль за соответствием уставов действую-щему законодательству. Государственная регистрация уставов муниципаль-ных об­разований осуществляется на основании Федерального за­кона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистра­ции уставов муниципаль-ных образований».

С 1 января 2009 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 ведется федераль­ный регистр муниципальных норма-тивных правовых актов. Уполномоченным федеральным органом исполни-тельной власти по его ведению и методическому обеспечению явля­ется Министерство юстиции РФ. Сведения, содержащиеся в федеральном реги-стре муниципальныхнормативных пра­вовых актов, предоставляются граж-данам и организациям через единый сайт государственных услуг в сети Интернет (портал государственных услуг).

6. Гласность и учет общественного мнения в деятель­ности местного самоуправления. Гласность — важнейший принцип демократического устройства местного самоуправ­ления, обеспечивающий открытый характер функциониро­вания органов местного самоуправления, систематическое ин-формирование населения муниципального образования об эффективности принятых в его интересах решений.

Осуществление этого важного принципа предполага­ет, во-первых, информирование населения о заседаниях представительного органа муни-ципального образования, о вопросах, решаемых выборными и другими ор-ганами местного самоуправления. Во-вторых, органы местного само­управления должны доводить до сведения граждан содержание прини-маемых ими решений. В-третьих, органы местного самоуправления должны использовать традици­онные организационно-массовые формы работы с избира­телями, обязаны рассматривать проекты правовых актов, внесенные населением, на открытом заседании с участием представителей населения. Результаты рассмотрения долж­ны быть официально опубликованы (обнародованы).

7. Запрет на ограничения прав местного самоуправления. В ст. 133 Конституции РФ указано, что местное самоуправ­ление в России гарантируется:

· правом на судебную защиту;

· правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в

результате решений, принятых органами го­сударственной власти;

· запретом на ограничение прав местного самоуправ­ления, установлен-

ленных Конституцией РФ и федеральными законами.

В связи с этим на государственные органы возлагаются функции обеспе-чения, охраны и защиты местного самоуправ­ления. К ним, в частности, отно-сятся разработка правовой основы организации и деятельности местного самоуправле­ния; установление правовых гарантий экономической, финансо­вой и организационной самостоятельности местного самоуправления; соблю-дение принципов взаимодействия муниципальных органов и органов госу-дарственной власти.

Государственные гарантии местного самоуправления не исчерпыва-ются созданием правовой базы местного са­моуправления, правового меха-низма защиты прав местного самоуправления. Существует законодательно определенная необходимость государственной поддержки местного само­управления.

Так, на основании Указа Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления», в целях совершен­ствования государственной политики в области развития местного самоуправления создан соответствующий Совет при главе государства.

Основными задачами Совета являются:

а) подготовка предложений по осуществлению госу­дарственной по-литики в области развития местного само­ управления и определение прио-ритетных направлений ее реализации;

б) рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъ-ектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образо-ваний;

в) рассмотрение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам местного само­управления.