Сущность консультативного участия граждан в муниципальной деятельности

В отличие от императивных форм демократии, при которых населению предоставлено право непосредственно либо через своих представителей решать вопросы местного значения, муниципальное самоуправление в значительной мере опирается на различные способы консультативного участия граждан в деятельности местного сообщества, при которых право окончательного решения остается за органами местного самоуправления. Их полезность обусловлена доступностью, массовостью, слабозатратностью и сравнительной простотой, в то время как ответственность за принятие соответствующих решений возлагается на профессиональную муниципальную власть. В этих случаях действие признака самоуправления о совпадении объекта и субъекта управления приобретает менее выраженный характер, поскольку население и власть оказываются сравнительно обособленными по отношению друг к другу.

Основной смысл консультативной демократии заключается в формировании и выражении мнения, причем не только общественного, но и частного. Каждый индивид вправе высказаться по поводу осуществляемой, планируемой или должной муниципальной политики. Корреспондирующей этому задачей муниципального права является создание необходимых юридических условий для выражения и учета мнения граждан. Однако консультативные формы местного самоуправления, как правило, ориентированы на коллективное и, по возможности, массовое участие граждан в муниципальной деятельности, в то время как индивидуальное обращение гражданина в устной и письменной форме в адрес органов местного самоуправления представляет собой лишь исключение из общего правила.

Коммуникация граждан и муниципальной власти достигается различными способами. В одних случаях (публичные слушания, собрания, конференции, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование) требуется совместное присутствие, в других (опросы, обращения) – в таком присутствии нет необходимости. Коллективность участия граждан обеспечивается посредством целенаправленной деятельности организатора мероприятия (опросы, телешоу) или документирования мнения граждан (подписные листы, зарегистрированные письменные обращения, карточки личного приема).

Совместное присутствие имеет место в закрытых помещениях (собрание) или вне таких помещений (митинг), является статичным (пикетирование) либо сопровождается движением (демонстрация, шествие). Информация о мнении граждан может доводиться до сведения органов местного самоуправления с помощью средств наглядной агитации (листовки, плакаты, транспаранты), звукоусиливающих технических средств, периодических печатных изданий, телевидения, радио, электронных коммуникационных систем (Интернет), а также непосредственных высказываний, в том числе на заседаниях органов местного самоуправления (правотворческая инициатива).

Существуют и явно неприличные, даже противоправные формы воздействия на муниципальную власть (граффити, рукоприкладство, погромы, поджоги, воспрепятствование движению транспорта, нарушение неприкосновенности депутатов, выборных должностных лиц и муниципальных служащих, клевета и оскорбление). В этой связи необходимо различать организованные и неорганизованные способы участия граждан в муниципальной деятельности. В последнем случае возможно проявление феномена толпы, которая не имеет ничего общего с муниципальной демократией в ее конституционном смысле.

Законодательство о консультативных формах муниципальной демократии в настоящее время еще не представляет собой целостной внутренне сбалансированной системы. Оно нуждается в совершенствовании не только в содержательном аспекте, но и с юридико-технической стороны. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» лишь в самом общем виде регламентирует порядок правотворческой инициативы граждан (ст. 26), территориального общественного самоуправления (ст. 27), публичных слушаний (ст. 28), собраний (ст. 29), конференций граждан и собраний делегатов (ст. 30), опроса (ст. 31), обращений (ст. 32). Имеются федеральные законы «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «О противодействии экстремистской деятельности», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», законы Российской Федерации «О средствах массовой информации», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», но они не в полной мере регулируют вопросы консультативной демократии. Ряд федеральных законов («О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации») затрагивает исключительно сферу государственной власти, не включая в нее местное самоуправление. В результате многие важные общественные отношения остаются вне правового воздействия законодательной власти. Представляется, что это – задача будущей деятельности федеральных и, отчасти, региональных парламентариев.

Каждая из форм консультативной муниципальной демократии служит определенным целям. Правотворческая инициатива целесообразна в тех случаях, когда общественное мнение выражается в виде проекта нормативного правового акта, принятие которого относится к компетенции представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования или местной администрации.

Территориальное общественное самоуправление позволяет компенсировать недостатки укрупненной территориальной организации системы муниципальных образований (особенно это касается внутригородских территорий городов федерального значения и городских округов), сужая сферу общественной самодеятельности до уровня многоквартирных жилых домов, их подъездов и групп, микрорайонов, а также сельских населенных пунктов, которые не являются поселениями.

Благодаря публичным слушаниям обеспечивается доступ к правотворческой деятельности не только представителей общественности, но и квалифицированных специалистов в соответствующих отраслях знания. Собрания и конференции позволяют заслушивать сообщения докладчиков, задавать им вопросы, выступать с критикой готовящегося решения, а также голосовать за такое решение или против него, в том числе путем тайного волеизъявления. С помощью опросов достигается оперативное выяснение мнения населения по текущим проблемам муниципальной политики, что позволяет своевременно вносить в нее необходимые коррективы. Обращения граждан в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями способствуют обеспечению индивидуального подхода к решению публично-значимых вопросов.

Что касается митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, то они обычно выступают средством давления на муниципальную власть либо поддержки какой-либо инициативы, в том числе политико-рекламного характера. В этом случае законодатель не может рассчитывать на безупречное поведение граждан, особенно когда речь идет о массовом скоплении людей. В целях обеспечения общественного порядка законодательство о полиции наделяет ее правом применять физическую силу, специальные средства и даже огнестрельное оружие, но только в случаях и порядке, предусмотренных Законом. При применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия сотрудник полиции обязан: 1) предупредить о намерении их использовать, предоставив при этом достаточно времени для выполнения требований сотрудника полиции, за исключением тех случаев, когда промедление в применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия создает непосредственную опасность жизни и здоровью граждан и сотрудников полиции, может повлечь иные тяжкие последствия или когда такое предупреждение в создавшейся обстановке является неуместным или невозможным; 2) стремиться в зависимости от характера и степени опасности правонарушения и лиц, его совершивших, и силы оказываемого противодействия к тому, чтобы любой ущерб, причиняемый при этом, был минимальным; 3) обеспечить лицам, получившим телесные повреждения, предоставление доврачебной помощи и уведомление в возможно короткий срок их родственников; 4) уведомить прокурора о всех случаях смерти или ранения. Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия с превышением полномочий влечет за собой ответственность, установленную Законом.

Взаимодействие муниципальной власти и граждан обеспечивается также посредством участия в местном самоуправлении общественных объединений. Федеральным законом «Об общественных объединениях» выделяются такие организационно-правовые формы общественных объединений, как общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия. В зависимости от территориальной сферы деятельности, в Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Местные общественные объединения функционируют непосредственно в пределах территорий муниципальных образований, однако это не исключает участия в местном самоуправлении соответствующих структурных подразделений региональных, межрегиональных и общероссийских общественных объединений. Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.

В целях обеспечения возможности влияния общественных объединений на муниципальную политику закон наделяет их следующими основными правами: свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными законодательством; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы местного самоуправления.

Особую роль в процессе функционирования консультативной демократии на местном уровне играют политические партии. В отличие от формирования представительных органов государственной власти, где политические партии обладают исключительным правом выдвижения списков кандидатов и защищенным правом выдвижения кандидатов в избирательных округах, в местном самоуправлении допускается выдвижение кандидатов иными общественными объединениями, которые удовлетворяют требованиям избирательного объединения. Однако не получившие представительства в органах местного самоуправления политические партии также имеют право в консультативных формах участвовать в муниципальной деятельности, пусть и в меньшем объеме, чем победившие на выборах партии. Об этом свидетельствует ст. 3 Федерального закона «О политических партиях», согласно которой политическая партия создается в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан не только в органах государственной власти, но и в органах местного самоуправления.