Возникновение и развитие прокуратуры в России дореволюционного периода

Российская прокуратура как важный институт государственного строительства прошла несколько непростых исторических этапов развития своей деятельности. Результаты каждого отдельного этапа организации, становления, исторического развития, совершенствования и реорганизации отечественной прокуратуры представляют большую научную значимость.

Российская прокуратура создалась значительно позже, чем в Европейских государствах – Франции, Германии, Англии, Италии, Нидерландах и др. Ее появление связано с историческими изменениями в развитии государственного аппарата первой четверти XVIII века. Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. «Хищения должностных лиц, их нерадение и неразвитость, беспорядок в делах и всюду преобладание личных видов над государственным интересом», - вот что характеризовало государственное устройство. До этого в России предпринимались попытки создать специальные органы, занимающиеся наблюдением и контролем за деятельностью государственного аппарата. Они были связаны во второй половине XVII века с именем царя Алексея Михайловича Романова, который образовал прототип будущей российской прокуратуры – Тайный приказ. Основная его задача заключалась в том, чтобы «его царские мысли исполнялись все по его хотению». Тайный приказ стоял над остальными органами государственного управления, однако после смерти Алексея Михайловича прекратил свое существование[2].

Стремление жить по законам ясно проявилось во время Соляного бунта 1648 г. в Москве. Выражая мнение большинства населения, группа дворян и купцов призывала в челобитной царю Алексею Михайловичу последовать примеру византийского императора Юстиниана и провести систематизацию российского права.

После событий Соляного бунта начинается поиск путей введения в России надзора или контроля над чиновничеством. Еще рано говорить о прокуратуре или ее аналогах, но в системе исполнительной власти возникает Тайный приказ, на который были возложены если и не контрольные функции, то функции управления другими приказами и в определенной степени полномочия контроля над ними.

И. Гурлянд, изучив дела Приказа тайных дел, пришел к выводу, что это был прежде всего орган непосредственного управления, куда стекались самые разные дела, которые царь по каким-либо причинам не хотел передавать в другие органы, т.е. "он делал решительно всякие дела, ни одно из них не считая своей специальностью". Таким образом, дела надзорного характера: доносы на послов и воевод, проверки доносов и челобитных - были лишь одной из задач этого приказа. Цель же его заключалась не столько в надзоре за единообразным исполнением законов, сколько в изъятиях, исключениях из законов, из общего порядка делопроизводства. И если французские прокуроры уже в XVI в. гордились тем, что они слуги своих обязанностей, а не королевских страстей, то Приказ тайных дел создавался именно с целью решения наиболее важных вопросов, пренебрегая законным порядком рассмотрения дел во имя высших интересов государя. Дьяки Приказа тайных дел должны были руководствоваться не общими правовыми нормами, а непосредственно указами царя. Такие исследователи, как Н. Демидова, О. Козлов, также не склонны преувеличивать надзорные функции приказа, но и не в полной мере согласны с выводами И. Гурлянда. Ими высказано мнение, что Приказ тайных дел в большей мере был прообразом Тайной канцелярии, ведавшей делами самодержца, осуществляющей контроль в той степени, в которой это было необходимо для соблюдения личных интересов царя, а не его подданных. Исследователи пришли к единому мнению о том, что Приказ тайных дел также исполнял конкретные указания царя и эта функция была главнее, чем функция контроля над работой государственного механизма[3].

Кодификация законодательства и ужесточение наказаний за должностные преступления в Уложении 1649 г. не дали ожидаемого результата, и отмена местничества не способствовала ограничению злоупотреблений нарождающейся бюрократии. Привычка смотреть на свою должность как на источник дохода, сохранение "доходов от дел" как вида заработной платы были характерны для второй половины XVII века. Приказ тайных дел не стал для подданных российского государя панацеей от чиновничьего произвола, взяточничества и казнокрадства.

Правление Петра Великого характеризуется значительными реформами во всех сферах жизни. При Петре заново создавалась армия, строился флот. В 1701 г. началась долгая и тяжелая война со Швецией. Все это требовало огромных финансовых затрат, слаженной работы государственного механизма, чего в России никогда не было. На протяжении всей истории русской государственности после падения Киевской Руси государственное управление характеризовалось произволом князей, воевод, царей, бояр, а позже и мелкого чиновничества. Общественная жизнь в большинстве своем не была урегулирована ни кодифицированными обычаями, ни полноценными нормами права.

Сложившаяся ситуация в государстве, политическая и административная необходимость подвели Петра I к мысли об учреждении института фискалов.

Указом от 5 марта 1711 г. в России была введена должность фискала, призванного "над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего". В этой фразе были закреплены все те функции фискала, которые в странах Европы были им получены в течение 300-летнего развития. Основными задачами петровских фискалов становится надзор за распоряжением средствами казны и казенным имуществом, а также выявление чиновничьего и судебного произвола. Однако Петр I не наделил фискалов достаточными полномочиями для осуществления возложенных на них обязанностей. Фискалы не проводили расследований и проверок, а исключительно "проведывали", "доносили" и "обличали", а также обеспечивали личное присутствие при имеющих важное государственное значение действиях. У фискалов не было достаточных полномочий, и это быстро свело на нет реализацию функции фискалата. Не облеченные достаточной властью и, более того, не получающие за свою работу жалованья фискалы постепенно срослись с чиновничеством, погрязли в коррупции, стали покрывать расхищение государственной казны.

Не последнюю роль в ликвидации фискалата в России сыграли высокопоставленные чиновники, члены Сената и приближенные Петра. На первоначальном этапе существования фискалы выявили множественные нарушения на различных уровнях вертикали власти, что не могло не вызвать недовольство сановников различных уровней. Многие из попавших под подозрение фискалов были приближены к императору. Даже обер-фискал В. Зотов не мог полностью сообщить императору о злоупотреблениях, которые допускали Я. Долгорукий, П. Апраксин и другие ближайшие к царю вельможи.

Таким образом, надежды Петра I на институт фискалов оправдались не полностью. Кроме того, высший государственный орган - Правительствующий сенат - оставался вне постоянного контроля и надзора. Поэтому возникла необходимость в новой организации, стоящей над Сенатом и другими государственными учреждениями.

Указом императора от 12 января 1722 г. была образована прокуратура России. Генерал-прокурором Сената 18 января 1722 г. был назначен один из наиболее приближенных к Петру сановников того времени П. Ягужинский. Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, Петр сказал: "Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы, однако ж, то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления".

Указом от 27 апреля 1722 г. Петр определил полномочия и функции генерал-прокурора при Сенате.

Из Указа следовало, что "генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всяких делах, которые сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой юрнал". Прокурору вменялось в обязанность наблюдать и за тем, чтобы в Сенате "не на столе только дела вершились, но и самым действом по указам исполнялись", а также "накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал"[4].

На первый взгляд генерал-прокурор походил на свой французский прообраз представителя монарха в судебной власти, но это не так.

В отличие от европейских прокуратура в России сразу же приобрела свойственные только ей особенности: приоритет надзорных функций не за судебными органами, а за органами административными, не участие в рассмотрении дел и представление публичных интересов, а надзор за правильностью рассмотрения дел органами, обладающими функциями суда.

В эпоху Екатерины Великой прокуратуру ждали новые изменения, которые выразились в значительном расширении ее функций. Генерал-прокурор стал руководителем государственных финансов, государственного хозяйства и внутреннего управления, сохраняя при этом функции представителя государства в судебных инстанциях.

А. Градовский писал, что прокурор соединил в своем лице должность министра финансов, внутренних дел и юстиции, сначала в Сенате, а потом и в отдельных от Сената учреждениях.

В 1767 г. впервые в России был провозглашен принцип государственного преследования преступлений, которое непосредственно осуществлялось прокуратурой. В отличие от законодательства Петра I, ограничивавшего прокурорский надзор правительственным делопроизводством, присутственными местами и чиновничеством, законодательство Екатерины II существенно расширило его пределы, поставив целью охранение закона вообще, практически вне зависимости от субъекта и объекта преступления.

Главная задача, которую ставит императрица перед своим генерал-прокурором, - надзор за Сенатом, поскольку он и "ныне с трудом привыкает к порядку". Обер-прокуроры сосредоточились исключительно на делах своих департаментов (Сенат был разделен на шесть департаментов), и каждый из них выступал в качестве начальника по отношению как к прокурорам в губерниях, так и к оставшимся прокурорам коллегий, но только по делам своего департамента.

Во время правления Александра I (1801 - 1825 гг.) прокуратура была возрождена. В 1802 г. должность генерал-прокурора объединили с должностью министра юстиции. Одновременно с этим были ограничены и полномочия генерал-прокурора. Основной задачей становился надзор за судебной деятельностью Сената и надзор за прокурорами губерний. Министр юстиции, стоявший во главе прокуратуры, в отличие от генерал-прокуроров XVIII в., не только фактически, но и формально был членом правительства, за которым никакого надзора не осуществлял. Еще Г. Державин запретил прокурорам опротестовывать решения местных государственных учреждений, следующие из предписаний министров. Таким образом, в XIX в. задачи и значение генерал-прокурора были резко ограничены. Формально ничего не изменилось, поскольку надзор за Сенатом сохранялся, но фактически, в связи с превращением Сената в преимущественно судебный орган, образованием новых высших государственных органов (Комитета министров и Государственного совета), на которые надзорная власть генерал-прокурора не распространялась, министр юстиции потерял роль "ока государева"[5].

На прокурора при суде полностью возлагалось осуществление уголовного преследования. Прокурор возбуждал дело о преступлении, разыскивал виновного, собирал доказательства, представлял дело перед судом. После вынесения судом решения по делу прокурор надзирал за правильностью такового, соблюдением публичных интересов и далее, говоря современным языком, за законностью исполнения наказания. В сфере гражданского судопроизводства прокурор не был активной стороной процесса, не выступал истцом при защите государственных интересов, но давал заключение по рассматриваемому спору и имел право на опротестование незаконного, по его мнению, решения суда.

В то же время прокуратура не осуществляла непосредственного надзора за судами, не вмешивалась в судопроизводство, не могла повлиять на назначение судей и т.д. Прокуроры были облечены значительными процессуальными правами, которые тем не менее не позволяли им "давить" на суд, навязывать ему свое мнение.

Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во второй половине XIX века. 29 сентября 1862 года в Царском Селе император Александр II утвердил "Основные положения", в которых определялись строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения[6]. "Основные положения" предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости его товарищей, в соответствии со статьей 48 прокуроры окружных судов и их товарищи утверждались министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты; прокуроры судебных палат и их товарищи назначались высочайшей властью по представлению министра юстиции. Верховный надзор за прокуратурой осуществлял генерал-прокурор - министр юстиции. По его представлению именными указами царя назначались обер-прокуроры Сената.

Составной частью судебной реформы 1864 года стало преобразование прокуратуры. В Учреждениях судебных установлений от 20 ноября 1864 года прокурорскому надзору посвящен раздел третий, озаглавленный "О лицах прокурорского надзора", согласно которому прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената. Закон подчинял прокурору полицейское дознание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочетались руководство действиями судебного следствия и надзор за законностью его действий и решений[7].

Во второй половине XIX века органы прокуратуры составляли единую централизованную и достаточно стройную систему. В соответствии с законом вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания и согласно статье 131 указанного нормативного акта заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела. Это была существенная гарантия прав нижестоящих прокуроров. Государственный совет решил повысить авторитет прокуратуры в империи и установил назначение их высочайшей властью по представлениям министра юстиции (статья 221 Учреждения судебных установлений). Для лиц прокурорского надзора государство требовало как политической благонадежности, так и профессионального опыта, поэтому для занятия этой должности был установлен не только образовательный ценз, но и различные сроки службы по судебному ведомству. Причем если норма, устанавливающая в качестве ценза высшее юридическое образование, имела альтернативный характер, поскольку те же должности разрешалось занимать лицам, "доказавшим по службе свои познания по служебной части" (статья 202), то сроки службы устанавливались для всех без исключения чинов прокурорского надзора: для товарища прокурора окружного суда не менее 4 лет; для прокурора окружного суда и товарища прокурора судебной палаты - не менее 6 лет; для прокурора судебной палаты и товарища обер-прокурора - 8 лет; для обер-прокурора - не менее 12 лет (статья 210). Срок полномочий чинам прокуратуры определен не был.

З.И. Амиров отмечает, что к 90-ым годам XIX века в структуре прокуратуры окончательно сформировались две подсистемы: губернская и судебная прокуратура[8]. Подобная организация органов прокуратуры просуществовала до свержения царского режима.

В целом, подводя итог проделанных исследованиям необходимо сделать следующие выводы: во-первых, российская прокуратура, возникшая позже прокуратур в некоторых странах Западной Европы, коренным образом отличалась от них своими функциями. Если на Западе прокурор преимущественно был участником уголовного судопроизводства, поддерживая государственное обвинение, то в России эта роль прокурора не была основной; во-вторых, институт прокуратуры в России возник в результате развития государственного аппарата, усложнения его функций. Первоначальной целью создания прокуратуры было учреждение общего (административного) надзора, а не выработка новых форм уголовного преследования; в-третьих, созданная по указу Петра I прокуратура представляла собой централизованную институционально-функциональную систему, подчиняющуюся непосредственно царю, выполняющую функцию надзора за законностью и сдерживающую произвол чиновников Сената и местных чиновников. С момента своего создания прокуратура выступала в качестве основного надзорного органа, в подчинении которого находились другие органы, осуществляющие функцию надзора, в частности фискалитет; в-четвертых, представляя собой самостоятельный орган государства, прокуратура выступала в качестве инструмента системы «сдержек и противовесов», позволявшего монарху на законных основаниях ограничивать властные полномочия Сената и органов управления на местах. Новая структура укрепляла государственную власть; в-пятых, после смерти Петра I происходили различные изменения в деятельности прокуратуры, она была малоэффективной в то время, когда высшие чины не были заинтересованы в сильном контролирующем органе. В этот исторический период функции надзора дополнялись управленческими. Но это было связано с особенностями государственного управления в России и отсутствием общей концепции прокурорского надзора как таковой.

До судебных реформ Александра II в 1864 году, прокуратура была достаточно эффективным надзорным органом. Начиная с 1864 года по 1900 год органы прокуратуры осуществляли, в качестве основной, функцию поддержания обвинения в суде, лишившись такого направления деятельности как общий надзор. Однако функция прокуратуры и в этот период времени уходила за рамки уголовного преследования, прокуроры продолжали осуществлять некоторые общенадзорные функции». Все это являлось основными предпосылками создания и развития органов российской прокуратуры, ее деятельности в следующих исторических этапах.