Строительные сервитуты (Ершов О.Г.)

Дата размещения статьи: 21.03.2013

Развитие отечественного гражданского законодательства применительно к современным условиям хозяйствования связано с введением относительно новых и существенным изменением имеющихся институтов гражданского права, которые нуждаются в осмыслении и научном анализе. В частности, речь идет о введении строительных сервитутов и совершенствовании норм о вещных правах. В ранее принятой Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации справедливо указывалось то, что имеющееся нормативное регулирование сервитутов недостаточно в связи с отсутствием определенности их содержания. Было также предложено помимо введения общих норм о сервитутах закрепить специальные нормы об отдельных видах сервитутов, включая строительные [1].
В рамках реализации такого подхода был разработан проект изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ), который содержит гл. 20.2 "Сервитут", структурно состоящую из общих норм и специальных норм, посвященных отдельным сервитутам, в том числе и строительным. Отметим, что нормы о строительных сервитутах являются абсолютно новыми для отечественного гражданского права. Так, утратившая силу ст. 64 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ <1> предусматривала нормы о публичных и частных сервитутах в области градостроительства. Публичные сервитуты устанавливались специальными нормативными актами на основе градостроительной документации в государственных или общественных интересах. Частные сервитуты устанавливались в целях ограниченного пользования чужими земельными участками при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте строений и инженерной инфраструктуры. Обязательным условием установления сервитута в области градостроительства было отсутствие возможности удовлетворения интересов лица, осуществляющего строительство на своем земельном участке, иным образом, без использования чужого земельного участка.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069.

Оценивая позитивное гражданское законодательство, следует отметить, что нормы о строительных сервитутах при отсутствии прямого закрепления в ГК РФ закреплены в специальных нормативных актах. В частности, допускается установление сервитутов для строительства, эксплуатации олимпийских объектов, учитывая следующие особенности: а) введение дополнительных целей установления сервитута, непосредственно не связанных со строительством (возведение временных сооружений, размещение информационных щитов, проведение работ по защите территории); б) зависимость установления сервитута от назначения земельного участка; в) заключение сервитутного соглашения не с собственником земельного участка, на котором ведутся строительные работы, а с лицом, непосредственно осуществляющим строительство; г) принятие решение об установлении сервитута органом власти без проведения общественных слушаний; д) установление законом платы за сервитут <2>.
--------------------------------
<2> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.

Предусматривается также установление сервитутов в границах особой экономической зоны для строительства и (или) эксплуатации объектов инфраструктуры таких зон с учетом следующих особенностей: а) введение дополнительных целей установления сервитута, непосредственно не связанных со строительством (проведение работ по защите территории); б) заключение соглашения о сервитуте с управляющей компанией или лицом, непосредственно осуществляющим строительство; в) прямое указание в законе содержания соглашения о сервитуте и размера платы за установление сервитута; г) основание прекращения сервитута на основании решения суда <3>.
--------------------------------
<3> См.: Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127.

Несложно заметить, что особенности правового регулирования специальными нормами сервитутных отношений, возникающих при строительстве олимпийских объектов и объектов в особых экономических зонах, отличаются от нормативных положений, которые установлены в настоящее время в ст. ст. 274 - 276 ГК РФ по следующим положениям. Во-первых, некоторые цели введения строительного сервитута напрямую не связаны с необходимостью ограниченного пользования чужим земельным участком, обусловленной технологическим процессом. Во-вторых, лицо, в интересах которого устанавливается сервитут, не является собственником земельного участка, на котором ведется строительство, или субъектом господствующей вещи. Это отражается и на свойстве следования, когда смена не только собственника земельного участка, используемого для строительства, но и замена лица, осуществляющего строительство, приводят к сохранению сервитута. В-третьих, решение об установлении сервитута принимает не собственник земельного участка, которому необходимо установление сервитута, а орган публичной власти. В-четвертых, содержание соглашения о сервитуте определяется не волеизъявлением сторон, а прямым указанием закона, включая условие о плате за сервитут.
Причина разных подходов в регулировании сервитутных отношений при возведении строений нормами, которые закреплены в ГК РФ и специальных нормативных актах, в том, что пока гражданское законодательство не содержит общих норм о сервитуте и развернутых норм об отдельных сервитутах, включая строительные. Отсюда нормативные положения о сервитутах при строительстве олимпийских объектов и объектов особых экономических зон можно отнести не к частным, а публичным сервитутам. Публичные сервитуты по своей природе сервитутами не являются, их следует рассматривать как ограничения права собственности, что убедительно доказывается в юридической литературе, при рассмотрении оснований установления таких сервитутов, их содержания и наличия публичного интереса [2].
Особенности публичных сервитутов применительно к строительству линейных объектов являются в настоящее время предметом рассмотрения со стороны юридической науки, включая проблемы установления публичных сервитутов в связи с неопределенностью права собственности на земельные участки, занятые линейными сооружениями [3], преимущества публичных сервитутов в сравнении с частными при строительстве линейных объектов [4].
Однако особенности частных строительных сервитутов незаслуженно оказались без должного внимания. В то же время, если обратиться к зарубежному опыту законодательной регламентации отношений, нормы гражданского права предписывают обязанность собственника земельного участка допустить застройку при нарушении границ. Так, § 912 Гражданского уложения Германии закрепляет положение о том, что если собственник нарушил границы земельного участка при застройке, сосед обязан допустить такое нарушение, потребовав в качестве возмещения ренту [5]. Аналогичный подход можно наблюдать и в гражданском праве Японии [6].
В связи с этим, учитывая общий вектор реформирования гражданского законодательства в рамках заимствования положительного зарубежного опыта применения частноправовых институтов, попытка введения в отечественное гражданское право норм о частном строительном сервитуте должна оцениваться положительно. Вместе с тем совершенно очевидно, что введение норм о частном строительном сервитуте требует разъяснений. На материале гл. 20.2 проекта закона о внесении изменений в ГК РФ попытаемся дать правовую оценку данному институту, предложить направления его совершенствования, обратив внимание на объект, субъект, содержание и основания возникновения частного строительного сервитута.
Познанию норм гражданского права может предшествовать анализ самих имущественных отношений. Представляя эти отношения, их развитие, можно оценить основные модели возможного и должного поведения хозяйствующих субъектов. Отношения, связанные с установлением сервитута, возникают по поводу пользования двух объектов недвижимости, один из которых выступает господствующей, а другой - служащей вещью. Смысл в том, что собственник господствующей вещи не может ей пользоваться, не затрагивая интересы собственника служащей вещи. Пользование господствующей вещью становится возможным, если в установленных законом пределах осуществляется ограниченное пользование служащей вещью, принадлежащей другому лицу. Отсюда сервитут как правовая конструкция со времен римского частного права рассматривался как право ограниченного пользования чужой недвижимой вещью.
В связи с этим нормы гражданского права, когда речь идет о частном строительном сервитуте, должны: предусматривать условия, при которых возможно ограниченное пользование чужой недвижимой вещью; отвечать на вопрос о том, какие объекты недвижимости могут быть господствующей и служащей вещью; устанавливать пределы ограниченного пользования чужой недвижимостью; предусматривать компенсацию за пользование, а также момент возникновения и прекращения права пользования чужим объектом недвижимости <4>.
--------------------------------
<4> По сути, такой подход к содержанию гражданско-правовых норм при строительных сервитутах наблюдался в римском частном праве [7].

Технологически, исходя из производственных отношений, для целей строительства, реконструкции и капитального ремонта может возникнуть необходимость ограниченного пользования либо смежным земельным участком, либо конструкциями расположенного на земельном участке строения, которые принадлежат на праве собственности лицу, не осуществляющему строительные работы. Земельный участок и строение, принадлежащие собственнику, который не осуществляет строительство, следует рассматривать в качестве объекта установления сервитута или объектов ограниченного пользования в виде служащей вещи. Господствующей вещью при частном строительном сервитуте также может быть земельный участок или строение, на котором ведутся строительные работы. В зависимости от назначения служащей вещи выделяют два частных строительных сервитута: сервитут стройки и сервитут опоры.
Сервитут стройки устанавливается в целях ограниченного пользования чужим земельным участком и имеет исходя из производственных отношений следующее назначение: а) обеспечить проезд строительных машин и подвоз технологического оборудования, включая строительные материалы; б) обеспечить размещение технологического оборудования, строительных машин и материалов (здесь также возможно пользование чужим строением); в) производство земляных работ для доступа к подземной части господствующей вещи в виде строения. В статье 301.7 проекта изменений в Гражданский кодекс РФ предполагается ввести запрет при установлении сервитута стройки на возведение временных строений в границах служащей вещи без согласия собственника служащей вещи.
Однако осуществить строительство без устройства временных строений зачастую невозможно. Например, для обеспечения технологических нужд требуется устройство электрощитов, элементов водозабора и других конструкций, которые неразрывно могут быть связаны с земельным участком собственника служащей вещи. В то же время специальное технологическое назначение такого рода строений предполагает их временный характер и отсутствие государственной регистрации на них права собственности. Отсюда запрет на возведение временных строений без согласия собственника служащей вещи должен быть поставлен в зависимость от назначения временного строения, что предполагает уточнение положений проекта закона.
Сервитут опоры устанавливается в целях ограниченного использования конструкций строения, являющегося служащей вещью. Устанавливая сервитут опоры, предполагается, что господствующей вещью может признаваться земельный участок либо не завершенный строительством объект (п. 1 ст. 301 проекта изменений в Гражданский кодекс РФ).
В последнем случае проблема заключается в том, что не завершенный строительством объект признается самостоятельной вещью, согласно распространенной концепции, с момента государственной регистрации права собственности [8]. Считается, что в процессе исполнения договора строительного подряда не завершенные строительством объекты не являются не только объектами недвижимости, но и объектами вещного права, поскольку это объект обязательства [9].
В этом случае, если не оспаривается, что сервитутные отношения есть отношения вещные, которые возникают лишь при существовании служащей и господствующей вещи, придется признать, что при отсутствии государственной регистрации права собственности на не завершенный строительством объект отсутствует как господствующая вещь, так и собственник такой вещи. Следовательно, неизбежно должен следовать вывод о том, что сервитут опоры не может быть установлен. Совершенно очевидно, что при введении сервитута опоры нормы должны быть увязаны с решением вопроса о том, с какого момента возникает не завершенный строительством объект в качестве самостоятельной вещи, которая может быть объектом вещных отношений.
При установлении частного строительного сервитута важно обратить внимание на следующие условия возникновения сервитутных отношений: а) невозможность ведения строительных работ без использования чужого земельного участка или иного объекта недвижимости; б) отсутствие препятствий для собственника служащей вещи в пользовании такой вещью по целевому назначению и сохранение назначения вещи; в) четкая определенность круга лиц, участвующих в сервитутных отношениях; г) наличие соглашения между собственниками господствующей и служащей вещи либо при возникновении спора между собственниками решение суда об установлении сервитута.
Согласно п. 1 ст. 301.7 проекта изменений в Гражданский кодекс РФ сервитут может быть установлен в случае, если строительство, капитальный ремонт или реконструкция невозможны без использования чужого земельного участка или иного объекта недвижимости. Пока в проекте не конкретизировано содержание невозможности ведения строительства без использования служащей вещи. На наш взгляд, речь идет об объективном критерии, который не зависит от волеизъявления хозяйствующих субъектов. Таким критерием могут выступать условия местности, где проводятся строительные работы, включая расположение объекта строительства, а также обязательные требования актов технического нормирования и технических регламентов. Косвенным подтверждением такого вывода является положение п. 3 ст. 301.7 проекта изменений в Гражданский кодекс РФ, когда в сервитуте опоры не может быть отказано, если в соответствии со строительными нормами и правилами такая опора необходима.
Устанавливая круг лиц, которые являются участниками частного строительного сервитута, необходимо обратить внимание на вид сервитута. При сервитуте стройки отношения возникают между собственниками земельных участков или строений, один из которых - собственник служащей вещи, другой - господствующей вещи, а также по требованию лица, имеющего ограниченное вещное право, включая правомочия владения и пользования господствующей и служащей вещью. Участником частного строительного сервитута не может лицо, которое на условиях договора строительного подряда с собственником земельного участка или строения непосредственно выполняет строительные работы. Несмотря на то что такое лицо фактически пользуется чужим земельным участком (строением) для целей строительства, самостоятельного интереса в пользовании у лица нет. Более того, лицо, которое фактически на условиях договора выполняет строительные работы и пользуется чужим земельным участком (строением), не наделяется ограниченным вещным правом пользования, поскольку не является участником вещных отношений. Фактический исполнитель строительных работ признается только в том случае участником сервитутного отношения, когда им является собственник господствующей вещи, выполняющий строительство не подрядным, а хозяйственным способом.
Содержание ограниченного вещного права пользования служащей вещью образует действия, которые собственник господствующей вещи вправе совершать. Перечень совершаемых возможных действий предопределен видом строительного сервитута в зависимости от назначения служащей вещи. В основе выбора назначения сервитута лежат конкретные производственные отношения и организация строительства. Действия, совершаемые при частном строительном сервитуте относительно служащей вещи, в зависимости от технологических нужд условно могут быть подразделены на следующие виды: 1) использование чужой конструкции строения; 2) использование чужого земельного участка (посредством прохода, проезда, использования части поверхности, проведение земляных работ).
Вместе с тем следует обратить внимание, что для совершаемых действий существуют пределы пользования. Во-первых, порядок совершения конкретного действия по пользованию чужим объектом недвижимости предопределен требованиями актов технического нормирования и техническими регламентами. Например, при размещении строительного оборудования и строительных материалов, их перемещении необходимо соблюдение требований охраны окружающей среды и безопасности. В частности, перемещение и размещение на чужом земельном участке не должно приводить к уничтожению или ухудшению почвенно-растительного слоя. Во-вторых, существуют временные пределы пользования, поскольку строительный сервитут устанавливается на период строительства, капитального ремонта или реконструкции. В-третьих, пользование служащей вещью должно быть наименее обременительным для собственника такой вещи, создавать наименьшие неудобства, позволять использовать собственнику служащую вещь по целевому назначению.
Строительные частные сервитуты могут быть положительными, когда собственник господствующей вещи наделяется правом ограниченного пользования служащей вещью, и отрицательными, когда собственнику служащей вещи запрещено пользоваться ею определенным способом. В первом случае сервитут устанавливается, когда, как правило, служащей вещью выступает земельный участок или конструкции строения, во втором - конструкции строения или конкретное помещение в здании, где проводится реконструкция или капитальный ремонт (правила о сервитутах можно распространить и на помещения, если иное не следует из требований закона или существа отношений).
Основанием возникновения частного строительного сервитута является заключение договора между собственником служащей и господствующей вещи, а в случае возникновения спора - решение суда. Если сервитут устанавливается решением суда, необходимо доказать, что ведение строительных работ становится невозможным, поскольку собственник не предоставляет ограниченное право пользования служащей вещью. Бремя доказывания лежит на собственнике господствующей вещи. Если сервитут устанавливается соглашением сторон, то по своей природе договор об установлении частного строительного сервитута напоминает вещную распорядительную сделку, поскольку результатом соглашения является установление ограниченного права, а не действия сторон. Вместе с тем в доктрине отечественного гражданского права вопрос о существовании вещных распорядительных сделок носит дискуссионный характер. Так, допуская существование вещной сделки, один из специалистов отмечает, что объектом вещного договора служат не действия обязанного лица, что имеет место в обязательственном договоре, а непосредственно соответствующие вещи или имущество (надо полагать, также права. - О.Е.), как это в целом свойственно вещным правоотношениям. Вещный договор в механизме обязательственных и вещных прав выступает тем универсальным средством, который дает возможность отграничить одни права от других, он опосредует процесс передачи вещи или права и складывающиеся в связи с этим вещно-правовые отношения [10]. Другой специалист, напротив, приводит аргументы в части отсутствия необходимости выделения вещного договора, поскольку необоснованно сливаются понятия сделки и правоотношения, которое она порождает [11].
На наш взгляд, необходимо отличать результат заключения договора от действий сторон, которые приводят к такому результату. При установлении строительного сервитута результатом соглашения является вещное ограниченное право пользования служащей вещью или вещное правоотношение. Однако это правоотношение находится за рамками волеизъявления сторон и тех действий, которые охватываются этим соглашением. В границах соглашения находятся действия собственника по предоставлению в пользование служащей вещи для целей строительства, поддержание ее в надлежащем состоянии без ухудшения условий пользования (п. 4 ст. 301.7 проекта изменений в Гражданский кодекс РФ) и действия собственника господствующей вещи по пользованию служащей вещью в зависимости от вида устанавливаемого сервитута. Следовательно, опираясь на традиционное для отечественной цивилистики представление о договоре как конструкции обязательственного права, можно сделать следующий вывод: договор об установлении частного строительного сервитута необходимо рассматривать как соглашение об установлении обязанности предоставления собственником в ограниченное временное пользование для целей строительства служащей вещи.
Существенным условием договора об установлении частного строительного сервитута является предмет договора и плата за сервитут в виде единовременных или периодических платежей. Предмет договора об установлении частного строительного сервитута образуют два элемента: материальный и юридический объекты. Материальным объектом является земельный участок или строение в виде служащей вещи, которая передается в ограниченное пользование. Юридическим объектом должны признаваться действия собственника по передаче служащей вещи в ограниченное пользование для целей строительства <5>. В пункте 2 ст. 301.2 проекта изменений в Гражданский кодекс РФ предложено закрепить на усмотрение сторон, если ограниченное пользование не связано с предпринимательской деятельностью собственников господствующей и служащей вещи, безвозмездность сервитута. Для целей строительства такой подход вполне может быть применим, поскольку строительство может иметь различное назначение, источники финансирования и способ осуществления (хозяйственный или подрядный).
--------------------------------
<5> Такое представление о предмете договора отражает взгляд О.С. Иоффе [12].

Необходимо обратить внимание на то, что частный строительный сервитут может быть установлен в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. По крайней мере позитивное гражданское законодательство, проект изменений в Гражданский кодекс РФ этому не препятствуют. В этом случае определение размера платы за сервитут соглашением сторон вызывает сомнения, поскольку здесь присутствует публичный интерес. Наверное, было бы более правильным плату за ограниченное пользование земельным участком, у которого публичный собственник, устанавливать не соглашением сторон, а обеспечивать нормами публичного права в рамках развития общей стратегии фискальной политики. Определение платы за сервитут через соглашение возможно лишь в том случае, если земельный участок, являющийся служащей вещью, принадлежит лицу на праве частной собственности.
Очевидно, право собственности на служащую вещь необходимо принимать во внимание при решении вопроса о пересмотре платы за сервитут. В пункте 4 ст. 301.2 проекта изменений в Гражданский кодекс РФ предлагается пересмотр размера допускать не чаще одного раза в пять лет. Сама идея пересмотра возражений не вызывает, но положения должны быть скорректированы в зависимости от того, какое право собственности установлено на служащую вещь. Если служащая вещь находится в частной собственности, было бы более справедливым периодичность изменения размера платы за сервитут устанавливать соглашением сторон, не забывая при этом обеспечивать стабильность взимания платы. Это обусловлено тем, что если договор об установлении частного строительного сервитута есть волеизъявление хозяйствующих субъектов в виде соглашения, то изменение размера платы за сервитут является изменением условий договора, которое в первую очередь также должно устанавливаться соглашением (п. 1 ст. 450 ГК РФ). Если служащая вещь в муниципальной или государственной собственности, периодичность изменения платы за сервитут должна быть определена законом в целях фискальной политики.
Введение частного строительного сервитута в отечественное право предполагает уяснение критериев, по которым строительный сервитут следует отличать от смежных правовых конструкций. В частности, кроме строительных сервитутов предполагается ввести также и ограниченное вещное право застройки, суть которого в том, что собственник земельного участка предоставляет лицу право застройки и пользования таким земельным участком, однако застройщик не становится собственником возведенных зданий (сооружений), а лишь временно пользуется ими в течение срока действия договора. Право застройки содержит общий со строительным сервитутом признак - установление права ограниченного пользования чужим земельным участком на основании договора. Вместе с тем отличие частного строительного сервитута от права застройки необходимо проводить по следующим критериям: а) по объекту пользования; б) цели установления; в) содержанию права пользования; г) срокам установления.
При установлении права застройки объектом пользования может быть только чужой земельный участок, при строительном сервитуте, помимо земельного участка, - еще и строение. Цель установления права застройки - предоставить земельный участок для возведения на нем строения, цель установления сервитута - предоставить земельный участок в пользование для обеспечения строительства и возведения строения на другом земельном участке. Содержание права пользования при установлении права застройки охватывает пользование как земельным участком, который был предоставлен под застройку, так и самим строением, при сервитуте - только земельным участком. Предельные сроки установления права застройки определены законом, сроки установления строительного сервитута определяются сроком строительства.
Некоторый анализ законодательства в части совершенствования норм о строительных сервитутах как ограниченных вещных правах позволяет сделать вывод о том, что предложенные поправки в целом следует поддержать, но они нуждаются в дальнейшем обсуждении. Пока без внимания разработчиков остался ряд вопросов, в частности: возможен ли после установления строительного сервитута перевод земельного участка, который является служащей вещью, в другую категорию, какова тогда судьба сервитута? Оказывает ли влияние изменение разрешенного использования земельного участка, являющегося служащей вещью, на развитие сервитутных отношений? Имеет ли возможность собственник служащей вещи после установления строительного сервитута также проводить строительные работы, оказывает ли это влияние на осуществление права ограниченного пользования? Надеемся, что при совершенствовании норм гражданского законодательства эти и другие моменты также будут учтены.