Стратегический подход к управлению

При характеристике специфики муниципального управления отмечалась такая его особенность, как сложность обеспечения стратегического подхода к управлению как тенденция к использованию всех имеющихся и крайне ограниченных ресурсов для решения неотложных текущих задач. Ошибочность такого подхода является не сразу, а через известное время. Для оценки необходимости и значимости стратегического подхода к муниципальному управлению рассмотрим условия, в которых действует муниципальная власть.

Одна из особенностей существующей ситуации в муниципальном управлении – ощущение состояния постоянного кризиса, характеризующееся хроническим дефицитом финансовых и материальных ресурсов. Поэтому главные усилия муниципальных властей оказываются направленными на ликвидацию постоянно возникающих сигналов о рассогласованиях и разрывах в каждом отдельном процессе, попадающем в зону их внимания. Огромный поток таких сигналов, поступающих на разные уровни муниципального управления, вызывает несогласованность действий по их устранению, что лишь усиливает общий кризис в управлении и способствует созданию новых точек напряжения.

Другой источник кризисных явлений в муниципальном управлении - деятельность ряда вертикально ориентированных финансово-промышленных групп на территории муниципального образования, заинтересованных в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам и безразличных к вопросам развития территории. Следствием этого зачастую является спад производства или даже банкротство градообразующих предприятий со всеми вытекающими отсюда последствиями для муниципального образования.

Еще один источник кризисных явлений - несовершенство системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, в первую очередь в вопросах разграничения полномочий и в сфере финансов.

Сущность стратегического подхода к управлению

Стратегия отвечает на вопрос «что делать?» при понимании того, «зачем это делается?», тогда как тактика отвечает на вопрос «как это сделать?».

Стратегическое управление отвечает на вопрос о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, как разрабатывать планы и достигать поставленных целей.

Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием и управление изменением (развитием). Стратегический подход, как уже отмечалось, - антипод существующему во многих муниципалитетах приоритету решения текущих, повседневных задач.

Вопросы текущего функционирования и вопросы развития муниципального образования тесно взаимосвязаны. В то же время между текущими и перспективными задачами, между сохранением равновесия и его нарушением существует объективное противоречие. Сложность его разрешения определяется не только ограниченностью ресурсов, но и сопротивлением существующих структур управления, работающих в них руководителей и специалистов любым изменениям, затрагивающим их интересы. По этой причине погибло множество ценных инициатив в муниципальном управлении.

Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных целей, от ориентации на обращение к текущим задачам к ориентации на решение перспективных проблем.

Компоненты

Целостная система стратегического управления муниципальной деятельностью предполагает наличие в муниципальном образовании ее важнейших компонентов, представленных на схеме. 16.

 

 

 

Схема 16. Компоненты системы стратегического управления муниципальной деятельностью

 

Таким образом, понятие «стратегическое управление» значительно шире понятия «стратегическое планирование». Второе является лишь одной из составныхчастей первого. Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть вставлена в виде четырех блоков (схема 17).

 

 

Блок целеобразования и целеполагания	Выработка общей стратегии развития. Разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов
Блок нормативно-правового проектирования	Формирование системы нормативно-правовых актов (постановлений, решений и т. д.), гарантий и норм их реализации
Блок организационного проектирования	Формирование системы органов власти и управления, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций
Блок планирования	Разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования

Схема 17. Схема стратегического управления муниципальной деятельностью

Целеобразование и целеполагание - это выработка общей стратегии развития муниципального образования и разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов. Иногда говорят, что целеполагание есть опережение реальности, выход за ее рамки в желаемое будущее.

Нормативно-правовое проектирование - формирование системы нормативно-правовых актов (постановлений, распоряжений, регламентов, процедур, инструкций, предписаний и т. д.), социальных гарантий и норм их реализации. Любые смыслы и программы, не доведенные до уровня обязательных для исполнения нормативно-правовых актов, неизбежно погибают.

Организационное проектирование - формирование системы органов управления или организационных структур, стратегического блока, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций. Без наличия таких структур реализация стратегических задач будет невозможной.

Планирование - разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспечены увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаимодействие, направленное на эффективное использование и приращение экономических, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.

Основная проблема заключается в сложности достижения баланса между этими типами работ и их синхронизации. Наиболее характерной ошибкой является разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления (блок целеполагания) и организационным проектированием. Когда стратегическое управление осуществляется властными структурами, вопрос об организационных механизмах его реализации становится особенно важным. Структуры управления наиболее консервативны, их восприимчивость и самонастройка на новые цели и типы задач, новые методы работы довольно низки. Каждый раз при возникновении ситуации, требующей инновационных подходов, ее развитие упирается в необходимость производить серьезные изменения в организационных структурах.

Изменение технологии муниципального управления при стратегическом подходе

Стратегический подход к муниципальному управлению требует кардинального пересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов (табл. 7).

1. В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее.

Всфере взаимодействия власти и населения - переход:

· от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;

· от опоры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;

· от подчинения к пониманию;

· от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;

· от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;

· от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собственных представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.

Таблица 7.

Традиционный и стратегический подходы к муниципальному управлению

Традиционный	Стратегический
Приоритет целей
Краткосрочные	Долгосрочные
Предмет ориентации
Задачи	Проблемы
Взаимоотношения с населением
Подчинение	Понимание
Участие населения в решении местных проблем
Пассивное	Активное
Характер деятельности местной власти
Закрытый	Открытый (публичный)
Характер принятия решений
Социально-корпоративный	Нормативно-правовой
Характер использования ресурсов
Акцент на распределение имеющихся ресурсов	Акцент на приращение ресурсов
Мобилизационное использование	Плановое приращение и использование
Тип планирования
На основе ситуационных решений	Перспективное планирование с опорой на поддержку населения
Тип структуры управления
Ведомственный (линейно-функциональный)	Программно-функциональный

 

2. В сфере использования ресурсов - переход:

· от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и других ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического планирования и управления;

· от мобилизационного использования (на сегодняшние неотложные нужды) к плановому типу приращения и использования ресурсом.

3. В сфере планирования - переход от акцента на принятие оперативных (ситуативных) решений к перспективному планированию, опирающемуся на поддержку населения.

4. В сфере организации и структуры управления - переход:

· от отдельного решения вопросов функционирования и вопросов развития к совместному, согласованному их решению;

· от ведомственного к программно – функциональному типу структуры управления.

Резюме

При изучении данной главы исследуются базовые понятия: муниципальная деятельность, муниципальная политика, муниципальные услуги.

Изучается роль человека в системе муниципального управления, обосновывается необходимость стратегического подхода к решению проблем муниципального образования.

Вопросы для самопроверки

1. В чем сущность стратегического подхода к муниципальному управлению?

2. Что такое человеческий потенциал и человеческий ресурс? Как связаны между собой эти понятия?

3. Как можно классифицировать муниципальные услуги?

4. Чтотакое «муниципальная деятельность» и «муниципальная политика»?

5. Каковы основные принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления?

6. В чем заключается стратегический подход к управлению муниципальным хозяйством?

 

Глава 4.

Управление градообслуживающей сферой муниципального образования

План

1. Общие положения

2. Муниципальное управление общественной безопасностью

3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом

4. Муниципальное управление инженерным обеспечением поселений и общегородским коммунальным хозяйством

5. Муниципальное управление транспортным комплексом

6. Муниципальное регулирование потребительского рынка

7. Муниципальное управление строительством

8. Организация землепользования и застройки на территории поселений

9. Муниципальное управление состоянием окружающей среды. Экологическая ситуация и экологические проблемы

Цель настоящей главы - рассмотрение вопросов муниципального управления системами жизнеобеспечения поселений, которые в совокупности составляют градообслуживающую сферу муниципального образования.

Задачи: изучить понятие и признаки муниципального образования, этапы современного развития территориальных образований в России. Усвоить принципы определения оптимальной территории, состава и структуры муниципального хозяйства.

Указания по самостоятельному изучению

При изучения данной главы необходимо познакомиться и изучить все виды градообслуживающей сферы, а для закрепления знаний ответьте на вопросы и тесты.

Общие положения

Градообслуживающая сфера - первооснова жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности муниципального управления системами жизнеобеспечения зависит уровень муниципальных услуг, определяющих качество жизни населения.

Цель управления градообслуживающей сферой - достижение установленных нормативов и стандартов обслуживания населения:

· содержания жилищного фонда,

· обеспечения надежности и устойчивости функционирования инженерной инфраструктуры,

· устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования,

· безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения.

Принципы управления градообслуживающей сферой представлены на схеме 18.

Соблюдение этих принципов составляет непременное условие эффективного управления.

Каждая отрасль градообслуживающей сферы является, с одной стороны, сферой муниципальной деятельности и подсистемой общей системы муниципального образования, а с другой стороны, подсистемой соответствующей отраслевой системы более высокого (регионального или федерального) уровня.

 

	Принципы

 

 

Схема 18. Принципы муниципальное управление градообслуживающей сферой

 

Показатели уровня развития градообслуживающей сферы

Уровень развития градообслуживающей сферы определяется совокупностью количественных и качественных показателей

Количественные показатели позволяют оценить уровень развития каждой подотрасли (объем услуг, оказываемых населению, уровень потребления услуг на одного человека, прирост мощностей предприятий и организаций городского хозяйства и т. д.).

Качественные показатели характеризуют качество услуг, оказываемых каждой подотраслью городского хозяйства, уровень использования производственных мощностей, эффективность труда, уровень его механизации, автоматизации и компьютеризации, степень развития конкуренции, уровень развитости рынка муниципальных услуг.

Особенности городского хозяйства, влияющие на основные характеристики и показатели деятельности предприятий и организаций этой сферы, представлены на схеме 19.

Прямая зависимость объемов производства от объемов потребления услуг осложняет организацию работы коммунальных предприятий, вызывая необходимость расчета производственных мощностей и передающих коммуникаций по наибольшей потребности при низком (среднем) уровне и неравномерности использования этих мощностей по времени.

 

Схема 19. Особенности муниципального хозяйства

 

При этом высокая стоимость основных фондов предприятий снижает эффективность инвестиций в коммунальное хозяйство.

Разнообразие форм собственности предприятий и организаций муниципального хозяйства осложняет координацию их деятельности. Для некоторых предприятий характерно двойное подчинение: со стороны муниципальных и региональных органов управления общей компетенции и со стороны ведомственных структурных подразделений местных администраций.

Высокие требования к бесперебойной и надежной работе предприятий, обеспечивающих подачу воды, электро- и теплоэнергия, предопределяют необходимость систематического контроля за безаварийной работой оборудования, качественного проведения ремонта, разветвленного сетевого хозяйства, правильного учета и точности расчетов за предоставляемые услуги.

Наличие естественных монополий в отдельных сферах городского хозяйства требует повышенного внимания к ним со стороны органов местного самоуправления.

Функции муниципальных органов в управлении градообслуживающей сферой

Российское законодательство предусматривает следующее разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере жизнеобеспечения поселений:

· на федеральном уровне формируется законодательная и нормативно-методологическая база, регулирующая развитие жизнеобеспечения поселений;

· на уровне субъектов РФ разрабатываются территориальные аспекты градообслуживающей политики, принимаются и финансируются региональные программы, проекты;

· на муниципальном уровне практически реализуются задачи по удовлетворению потребностей населения в соответствующих муниципальных услугах.

Федеральный закон 2003 г. впервые разграничил функции муниципальных образований разных типов по удовлетворению потребностей населения в услугах городского хозяйства. Разграничение функций между поселениями и муниципальными районами показано в табл. 8. На городские округа низложена совокупность функций поселений и муниципальных районов.

Таблица 8.

Функции органов местного самоуправления в сфере городского хозяйства

 

Поселения	Муниципальные районы
Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом	Организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений
Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения (за исключением объектов федерального и регионального значения)	Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района (за исключением объектов федерального и регионального значения)
Организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда
Создание условий для жилищного строительства
Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения	Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района
Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения	Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района
Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения	Организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией
	Организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды
	Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы
Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора	Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов
Организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения
Планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки	Территориальное зонирование земель межселенных территорий
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения	Содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг