Парламент, как представительный и законодательный орган, сущность, структура и функции.

Ис­торический опыт свидетельствует: государственная власть эффективно выполняет свои функции там, где на практи­ке реализован принцип ее разделения на законодательную (парламент), исполнительную (глава государства и пра­вительство) и судебную (система судов, выполняющая контролирующие функции). Поскольку судебная власть является предметом изучения юридических наук, ограни­чимся рассмотрением предназначения и устройства выс­шей законодательной и высшей исполнительной власти.

Парламент - высший представительный, законодательный орган государства. Впервые однопалатный парламент был образован в Великобритании в XIIIв. (1265 г.), а с середины XIVв. он стал двухпалатным. Реальное значение как законодательное собрание он приобрел после буржуазных революций XVII —XVIII вв. Парламент под разными названиями существует почти во всех стра­нах мира. Законодательное собрание в Великобритании, Италии называют парламентом; в США — конгрессом; в Израиле — кнессетом; в Швеции — риксдагом; в Рос­сии — Федеральным собранием; в Беларуси — Нацио­нальным собранием.

Парламент бывает одно (Дания, Швеция, Финляндия и другие страны) и двухпалатным (США, Канада, Герма­ния, Великобритания, Франция, Россия, Беларусь и др.).

Однопалатные парламенты и нижние палаты (двухпа­латных парламентов) всегда формируются путем выборов.

Верхние палаты образуются по-разному:

1) по принципу наследования (Великобритания);

2) по принципу назначения главой государства (Кана­да, Иордания и др.);

3) по принципу избрания (США, Италия, Индия,
Франция).

В Беларуси верхняя палата — Совет Республики — формируется по принципу территориального представи­тельства (по 8 человек от каждой области и Минска и 8 че­ловек назначает президент).

В большинстве стран мира при формировании парла­мента существуют численные ограничения. Считается оп­тимальным, если 1 млн человек населения представляют от 9 до 17 депутатов. Эти ограничения способствуют деловому обсуждению проблем и эффективному законотвор­ческому процессу.

Отметим, что заседания палат в полном составе прово­дятся весьма редко, поэтому для принятия правомочных решений определяется кворум. Так, в индийском парламенте он сос­тавляет 10 % от его численности, в английской палате об­щин — 40 человек, а в палате лордов — 3 человека, хотя общее количество ее членов составляет более 1000 чело­век. Белорусский парламент принимает законы при нали­чии не менее 2/3 депутатов.

Компетентность депутатов — важное, но не единствен­ное условие для эффективной работы парламента. Пред­ставляется важным, чтобы его работа была организована на профессиональной основе, т.е. на протяжении всего срока полномочий его члены не должны совмещать работу в законодательном органе с какой-либо другой деятель­ностью. Конституция нашей республики закрепляет рабо­ту депутатов Палаты представителей на профессиональ­ной основе.

Для большей эффективности и упорядоченности зако­нотворческой деятельности парламент структурирован.

Основным элементом в каждой из палат являются ко­миссии, или комитеты, разрабатывающие основы зако­нопроектов. Они бывают постоянными и временными и отвечают за определенное направление политики (напри­мер, комиссии по бюджету и ассигнованиям, по междуна­родным делам, по парламентской этике, по экономичес­ким вопросам и т.д.).

Важную роль в работе парламента играют фракции. В некоторых странах фрак­ции называются "парламентскими группами" (Франция, Германия), "парламентскими клубами" (Австрия) и т.д. Они объединяют в своем составе депутатов, избранных от определенной партии. Если же группа малочисленна, то она формально может примыкать к какой-либо другой фракции. Признанная фракция имеет право на свое поме­щение в здании палаты для проведения заседания, пользу­ется библиотекой с определенными привилегиями, имеет право на различные услуги со стороны секретаря. Она участвует в формировании органов палаты (в частности, постоянных комиссий). С политическими фракциями спи­кер консультируется по вопросам деятельности палаты.

Фракция имеет право на представительство в руково­дящих и вспомогательных органах парламента, участие ее представителей в дебатах, в определении повестки дня. Как правило, представитель фракции излагает позицию всей своей группы, что способствует сокращению времени прений.

Члены обеих палат имеют парламентские привилегии: 1) иммунитет, т.е. парламентская неприкосновенность, оз­начающая, что депутат не может быть привлечен к ответ­ственности и вызван в суд в качестве свидетеля без принятия соответствующего решения парламентом; 2) индемнитет, т.е. депутат не несет ответственности за выступления в пар­ламенте и те меры, которые он поддерживал голосованием.

Основные функции парламента. Первая, главная функция парламента — законотворческая, в которой вы­деляют следующие стадии: обсуждение, принятие поправок, согласование интересов различных группировок и партийных фракций, подписание законопроекта главой исполнительной власти. Очень часто законопроект обсуж­дается в нескольких чтениях, в ходе которых вносятся поправки и дополнения. В большинстве стран вначале законо­проект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя же из палат его одобряет, изменяет либо отклоняет.

Принятие закона затруднено, если обе палаты наделе­ны одинаковыми полномочиями. В этом случае законо­проект, изменяемый то одной, то другой палатой, может обсуждаться бесконечно (эта практика получила название "челнока" и с ее помощью можно провалить любой неу­годный закон). Чтобы этого избежать, из представителей обеих палат создается согласительная комиссия для выра­ботки приемлемого текста. Если же отклоняется и он, то законопроект не принимается.

Кроме дискуссий, словесной перепалки в ходе работы парламента депутаты используют некоторые тактические приемы, например "суварикоми", когда часть из них пре­граждает вход в зал другим депутатам, "бойкот" — отказ от мандатов, от присутствия на заседаниях. Используются приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугод­ным ораторам, например "гильотина", т.е., несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голо­сованию; "флибустьерство" — затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в пре­ния, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству. Этот прием называется "кенгуру". В Японии по­пулярной среди депутатов является "тактика коровьего шага", когда они всячески стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии до­вести дебаты до конца сессии. А в японском парламенте ес­ли закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсе повторно не обсуждаться.

Вторая функция парламента — представительская. Это означает, что избранные в парламент депутаты дол­жны представлять и защищать интересы своих избирате­лей. Правда, следует признать, что в реальной жизни мне­ние граждан не оказывает существенного влияния на деятельность законодателей. Происходит это по разным причинам. Одна из них — абсентеизм (равнодушное отношение граждан к поли­тической жизни, уклонение от участия в ней, в частности, в голосовании на выборах). Кроме того, несовершенство законодательства приводит в ряде случаев к нарушению принципа представительства национально-этнических и социальных групп. Так, в Израиле, считающемся одним из самых демократических государств, нарушаются права арабского населения, ибо в кнессете оно имеет малое пред­ставительство, хотя и составляет значительную часть насе­ления страны.

С представительской тесно связана третья функция — функция обратной связи, без которой органы государ­ственной власти не могут обеспечить социальную поддер­жку проводимому курсу. Обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями: это письма, брифинги, "круглые столы". В США практику­ются званые обеды и ужины, правда, для рядового граж­данина они недоступны, ибо входной билет на них стоит до тысячи долларов.

Четвертая, не менее важная функция парламента — формирование бюджета, которую образно называют "правом кошелька". Во многих государствах парламент буквально расписывает по деталям статьи расходов бюд­жетных средств. В истории США можно найти ряд приме­ров, когда Конгресс, используя "право кошелька", фор­мировал определенные направления политики. Так, в 1972 г. он отказал президенту в выделении средств на со­держание сухопутных войск во Вьетнаме и в итоге выну­дил Белый дом вывести их оттуда.

Более широкими полномочиями обладают депутаты в странах с парламентарными формами правления. Так, во многих парламентских республиках главу государства из­бирают законодатели. В их компетенцию входит также формирование правительства и контроль за его деятель­ностью.

Некоторые государства имеют особый институт парла­ментских комиссаров (омбедсманов), назначение кото­рых — контроль за соблюдением законов государственны­ми чиновниками. В случае выявления нарушений они вправе возбуждать уголовное преследование против ви­новных в злоупотреблениях.

В деятельности парламента следует выделить и внешнеполитические функции.

К ним относятся:1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;

2) ратификация и денонсация международных договоров;

3) объявление войны, заключение мира и др.
Реализация всех перечисленных функций позволяет |к предотвращать развитие недемократических, авторитарных тенденций.