Правовые функции государственного управления землепользованием

Государственное управление землепользованием основывается на праве территориального верховенства государства, которое должно обеспечивать в землепользовании баланс общегосударственных и частных интересов. Функции государственных органов по управлению землепользованием рассчитаны на применение их в тех случаях, когда требуется государственное вмешательство.

Основными функциями государственного управления землепользованием являются:

– учетная;

– плановая;

– распределительно-перераспределительная;

– функция обеспечения надлежащего использования земель;

– контрольная;

– охранительная.

1. Учетная функция является базовой для остальных функций государственно-правового регулирования земельных отношений.

Она подразделяется на два вида:

– экологическая учетная функция выражается в осуществлении мониторинга земель (составная часть мониторинга окружающей природной среды). Экологический характер данной регулирующей функции выражается в том, что объектом ее являются не столько земли, сколько их состояние как экологических систем (это – учет процессов, связанных с изменением почв, вызванных образованием оврагов, состояния земель поселений и т.п.);

– экономическая учетная функция выражается в ведении государственного земельного кадастра, представляющего собой систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и ценности земель.

2. Функция планирования использования земель и их охраны находится в непосредственной связи с кадастром земель, поскольку вести планирование использования и охраны земель возможно лишь при наличии данных земельного кадастра. Планирование осуществляется в целях определения долгосрочной перспективы развития территории на основе социально-экономических программ и утвержденной в установленном порядке землеустроительной, градостроительной, природоохранной и иной документации.

3. Распределительно-перераспределительная функция. Под распределением и перераспределением земель между пользователями (предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами) понимается процесс их предоставления и изъятия для государственных, общественных, а также местных нужд граждан и их объединений. Данная функция осуществляется с учетом приоритетного использования земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственных нужд.

4. Функция обеспечения надлежащего использования земель. Эта функция выражается в применении государством таких нормативных мер, которые понуждают лиц, использующих землю, к надлежащему исполнению своих обязанностей и прав относительно закрепленных за ними земельных участков. Функция обеспечения надлежащего использования земель осуществляется посредством деятельности, направленной на сохранение и улучшение полезных свойств земли в процессе ее использования.

5. Функция контроля за использованием и охраной земель. Задачами государственного контроля за использованием и охраной земель являются: обеспечение соблюдения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, а также гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами и лицами без гражданства требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель. Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется в РФ представительными и исполнительными органами власти на местах, а также специально уполномоченными на то органами – Росреестром и др. Для усиления контроля и повышения уровня его экологической направленности введен мониторинг земель.

6. Охранительная функция государства представляет собой совокупность мероприятий, систематически осуществляемых и направленных на обеспечение надлежащего земельного правопорядка.

Главной целью охранительной функции является охрана созданного в стране земельного правопорядка от деформаций, вызванных различными проблемами, и устранение тех деформаций, которые предотвратить не удалось.

Одним из главных мероприятий по профилактике земельных правонарушений является осуществление землеустройства, позволяющего в натуре (на местности) определить границы земельных участков, которые недопустимо нарушать; рациональную структуру землепользовании, которую необходимо соблюдать; отклонения в землеустроительных действиях, которые необходимо пресекать и т.п.

Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений действует наряду со всеми остальными функциями методом императивных предписаний.

7. ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННЫЙ КОМПЛЕКС
КАК ОБЪЕКТ РЕГУЛИРОВАНИЯ

7.1. Земельно-имущественный комплекс: понятие и классификация.
Тройственная составляющая ЗИК

В экономической литературе понятие «земельно-имущественного комплекса» определяется как совокупность трех составляющих, объединяющая:

1. Понятие «земля» как пространственно-социально-экономическое понятие.

2. Понятие «имущество», раскрывающее социально-экономические характеристики объема имущественных прав и обязанностей различных субъектов права по отношению к законодательно закрепленному недвижимому имуществу.

3. Совокупность земельных ресурсов во всем многообразии форм собственности и управления с учетом уникальности земли как природного ресурса и главного фактора организации производства.

Данное определение ЗИК позволяет рассматривать его как:

– природно-территориальный ресурс хозяйственной деятельности в качестве главного фактора производства;

– товарные характеристики в социально-экономических отношениях региона;

– объект управления при реализации многообразия форм собственности.

Данная классификация характеристик понятия «земельно-имущественного комплекс» региона позволяет раскрыть его основные составляющие с учетом экономических, социальных и юридических позиций.

Основой определения социально-экономического значения понятия «земельно-имущественный комплекс» может выступать понятие предприятия как имущественного комплекса, данное в Гражданском кодексе РФ. Здесь, прежде всего, следует исходить из того, что земельно-имущественный комплекс это не просто определенным образом организованная совокупность имущественных элементов (в отличие от юридического определения предприятия как имущественного комплекса).

Земельно-имущественный комплекс – это вид социально-экономических систем, где базовым, системообразующим элементом выступает земельный участок (или совокупность земельных участков) – обязательный элемент ЗИК. Другие элементы этой системы, расположенные на данном земельном участке и юридически и экономически привязанные к нему имущественные объекты – возможные элементы ЗИК. Отношения (связи) между элементами ЗИК и внешней средой определяются хозяйственной функцией, которая объединяет элементы в систему. Следовательно, объединение элементов ЗИК в систему определяется их использованием людьми (пользователями) в качестве блага, товара и (или) источника дохода. Люди, создающие и использующие ЗИК и его элементы, являются носителями его системообразующих экономических, социальных и правовых отношений. Говоря о ЗИК как об объекте социально-экономического управления, речь фактически должна идти не о составляющих его имущественных объектах как таковых и объектах права, а о деятельности людей, предприятий и организаций по их использованию и развитию, о функционировании ЗИК в определенных пространственно-экономических условиях. ЗИК при этом следует рассматривать в пересечении интересов владельцев и пользователей, пользователей и общества, собственников и инвесторов, продавцов и покупателей.

Например: земельный участок с жилым домом, коммуникациями и другими элементами благоустройства представляет собой земельно-имущественный комплекс, способный наиболее полно выполнить свою функцию жизнеобеспечения людей только при наличии всех перечисленных элементов.

Другой пример: земельно-имущественный комплекс текстильного предприятия включает в себя земельный участок (или несколько земельных участков), расположенные на его территории здания и сооружения, оборудование, произведенные товары, системы коммуникаций и другие имущественные объекты – элементы системы, пригодные для организации на их базе текстильного производства – функция системы. Отдельное здание цеха с земельным участком, на котором он расположен, может рассматриваться как ЗИК только в том случае, если на его основе будет организовано самостоятельное производство.

Объединенные по территориальному и функциональному признаку земельно-имущественные комплексы представляют собой следующий более высокий уровень системной организации. Примером такого рода объектов может служить производственная зона, образованная несколькими предприятиями, связанными единой инфраструктурой; район жилой застройки, имеющий общую социальную инфраструктуру. Объединение ЗИК этого уровня формирует ЗИК следующего уровня иерархии и так далее до ЗИК субъекта федерации и страны в целом.

Система управления ЗИК субъектов федерации должна осуществлять функции управления имущественными объектами и ЗИК государственной федеральной собственности и (в рамках наделенных федеральным правительством полномочий) расположенными на его территории имущественными объектами и ЗИК государственной федеральной собственности, функции регулирования расположенными на его территории имущественными объектами и ЗИК муниципальной, частной и других форм собственности.