Сущность и модели налогово-бюджетной политики

Фискальная (бюджетно-налоговая) политика направлена на сглаживание деловых циклов и обеспечение экономического роста страны путем манипулирования государственным бюджетом. Для реализации конкретных макроэкономических целей фискальной политики (увеличения занятости, поддержания низких и стабильных темпов инфляции, подъема общественного благосостояния и др.) правительство использует следующие ее основные инструменты:

- государственные инвестиции;

- государственные закупки товаров и услуг, где различают закупки для собственных потребностей государства (государственный заказ), которые относительно стабильны, и более изменчивые закупки для регулирования рынка, сокращающиеся в периоды оживления и подъема и расширяющиеся в фазах спада и депрессии;

- общественные работы;

- социальные программы;

- государственные трансферты, которые, как известно, не включаются в ВВП, однако являются важной составной частью располагаемого дохода домохозяйств и, поскольку потребительский спрос последних выступает наиболее весомым компонентом совокупных расходов, правительство, манипулируя трансфертами, может кардинально менять структуру и динамику совокупного спроса;

- управление налоговым гнетом, варьирование прямых и косвенных налогов как наиболее значимого и универсального регулятора современной рыночной экономики.

Разделение данных взаимосвязанных инструментов относительно: например, организация общественных работ немыслима без направления в эту сферу определенных государственных инвестиций, а любые трансфертные программы требуют корректировки налоговой политики государства.

Критериями эффективности использования этих инструментов, а значит, и эффективности самой фискальной политики, в частности, являются:

- величина дефицита бюджета и скорость нарастания государственного долга;

- доля бюджетного дефицита, покрываемого за счет монетизации;

- уровень собираемости налогов (и других, неналоговых, поступлений в бюджет);

- уровень выполнения бюджетных обязательств правительства;

- объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание госдолга.

В Российской Федерации специфическим показателем может служить также величина просроченной задолженности по оплате труда бюджетников, пенсиям, социальным пособиям, по оплате госзаказа. В целом же ведущим критерием оптимально реализуемой фискальной политики является достигнутый экономический рост, который зачастую попросту несовместим с сохранением сбалансированности бюджета и требует превышения его расходов над доходами.

Набор применяемых правительством инструментов фискальной политики и сама направленность их использования находятся в определяющей зависимости от типа экономического строя (прежде всего от соотношения различных форм собственности), целей правящей партии, фазы политико-экономического цикла. Они должны быть тесно скоординированы с проводимой центральным банком денежно-кредитной политикой и учитывать сложившуюся общехозяйственную ситуацию.

Проводя фискальную политику, правительство может делать акцент на регулировании как совокупного спроса, так и совокупного предложения. В свою очередь ориентированная на совокупный спрос бюджетно-налоговая политика по степени включенности государства в регулирование экономики подразделяется на дискреционную и недискреционную. В первом случае достигается сознательная стабилизация национальной экономики, а во втором — автоматическая. Соотношения между компонентами финансовых мер государства показаны в таблице 6.4.

Таблица 6.4.

Структурные компоненты финансовой политики государства

Различные модели бюджетно-налоговой политики характеризуются прежде всего уровнем присущей им налоговой нагрузки, а также размером расходов государства на реализацию его социально-экономических функций. Такое варьирование доли ВВП, перераспределяемой через бюджет, в решающей степени предопределяется доминированием тех или иных теоретических концепций в проводимой государством экономической политике. Альтернативными разновидностями фискального регулирования, острое противоборство которых сопровождает движение современных финансовых систем к состоянию оптимума, являются кейнсианская и неоклассическая модели.

Ориентированная на совокупный спрос кейнсианская модель налогово - бюджетной политики предполагает сильное вмешательство властей в социально-экономическую жизнь. Причем коль скоро становление этой модели изначально протекало в обстановке Великой депрессии, то четкий акцент в ней делается на восполнении государством острого дефицита частного спроса его дополнительными инвестиционными и социальными расходами. Хотя в фазе подъема приветствуется наращивание налоговой нагрузки (для противодействия инфляции спроса), однако ведущая роль в кейнсианской теоретической конструкции отводится налоговым мерам стимулирующего характера, принимаемым в интересах ускоренного роста приоритетных отраслей и производств, а также достижения полной занятости трудоспособного населения. Если же подобная бюджетно-налоговая экспансия сопровождается серьезным подрывом бюджетного равновесия, то периодически возникающий бюджетный дефицит, носящий заведомо не структурный, а циклический характер, рассматривается не только как закономерный результат сознательно сформированной фискальной политики, но и в качестве мощного рычага последующего восстановительного роста национальной экономики. Излишне не драматизируя появление дефицита государственного бюджета в финансовой системе страны, конъюнктура в которой не слишком высока, кейнсианцы с еще большей настойчивостью отвергают целесообразность формирования в ней в этот непростой период каких бы то ни было финансовых резервов. Искусственно отрываемые от насущных потребностей национального хозяйства подобные резервные фонды, по их мнению, серьезно отдаляют во времени и тормозят восстановительный рост, а потому нуждаются в скорейшем направлении на нужды всесторонней диверсификации отечественной экономики.

Кейнсианская теория вовсе не является исключением в плане констатации факта негативного влияния завышенных налоговых ставок на инвестиции, легальный ВВП, занятость и доходы населения. Вместе с тем она допускает возможность сознательного формирования такого алгоритма налогообложений в стране, при котором народнохозяйственная польза от мультипликативного расширения автономных расходов финансовых властей многократно превосходит вред от изъятия немалой части доходов налогоплательщиков. Из-за этого укрепление подобной модели фискальной политики сопровождалось постепенным нарастанием налоговой нагрузки на экономику. Так, в Швеции как типичном представителе данной модели стандартная ставка НДС составляет 25%, хотя она может доходить и до 30-33% в случае, если фирма допускает избыточную энергоемкость своего производства либо выпускает продукцию с отрицательными внешними эффектами. Однако наибольшую значимость в структуре налоговой системы имеют прямые налоги. Нормативная ставка налога на прибыль длительное время превышала здесь 50%. В интересах достижения большей социальной справедливости как одной из наиболее приоритетных для шведской модели макроэкономических целей традиционно действовало прогрессивное налогообложение физических лиц. Чрезмерная прогрессия и налоговых ставках, используемая как средство решения социальных задач, рано или поздно должна была привести к нарастанию негативных тенденций в экономической системе. Так, во второй половине 1980-х гг. темпы инфляции здесь оказались на 2% в год выше, чем в странах-конкурентах, что было весьма болезненно для открытой шведской экономики. Логическим следствием высоких ставок налогов стали рост издержек на оплату труда, утечка капиталов за границу. Большие налоги подталкивали также и к сокрытию доходов — по оценкам американских экспертов, в Швеции не декларировалось от 12 до 25% доходов, поэтому с 1991 г. приоритетным направлением фискальной политики шведского правительства стало сокращение налоговых ставок (при расширении базы налогообложения) в духе неоклассических подходов, хотя и по сей день эти ставки здесь выше, чем во многих других странах.

Неоклассическая модель налогово - бюджетной политики основана на осознании политической элитой развитых стран факта наличия у современной экономической системы неких верхних пределов управляемости, что диктует необходимость решительной переориентации механизма регулирования смешанной экономики на рыночную конкуренцию с ее самоорганизующим потенциалом. При этом неоклассики переносят акцент с регулирования совокупного спроса на всемерное стимулирование совокупного предложения (преимущественно путем сокращения налогов, стимулирующего инвестиции и поощряющего трудовую и предпринимательскую активность населения), привлечение в страну дополнительных капиталов и рабочей силы и обеспечение на этой основе ускоренного роста ВВП и занятости. Если сторонники кейнсианской концепции, опираясь на теорию мультипликатора-акселератора, доказывают способность властей посредством правительственных закупок, инвестиций, трансфертов и иных регуляторов дискреционного типа дать в кризисный период толчок к использованию незанятых ресурсов, то неоклассики, базируясь на тезисе о невозможности наращивания частных инвестиций в обстановке бюджетного дефицита и сопровождающей его инфляции, считают централизованные расходы безусловно тормозящим экономический рост деструктивным фактором.

Нужно иметь в виду, что выделяемые из государственного бюджета средства зачастую используются крайне неэффективно, будучи подверженными расхищению со стороны многочисленных отраслевых и региональных группировок, которые используют разнообразные коррупционные механизмы для получения доступа к общенациональным финансовым ресурсам. Даже в случае искоренения подобных проявлений фиаско государства сдерживающее воздействие чрезмерных государственных расходов на развитие национальной экономики устранить едва ли удастся, так как они неминуемо приводят к бюджетному дефициту. Этот тип бюджетного неравновесия в свою очередь либо повлечет за собой наращивание внешнего долга государства, погашение которого уже в обозримом будущем затормозит восходящую динамику ВВП, либо уже сегодня спровоцирует инвестиционный кризис в частном секторе через размещение государственных облигаций на внутреннем рынке. Не случайно рекомендации неоклассиков субъектам бюджетно-налогового регулирования заключаются в решительном сокращении государственного вмешательства путем замораживания инвестиционных и социальных расходов властей. Исходя из либеральной трактовки, чем меньше ресурсов поглощает государство, тем большая их доля окажется в частном секторе, и это главное условие роста экономической эффективности в стране. Опирающиеся на данную теоретическую установку неоклассические расчеты показывают, что если расходы государства превышают некий «нормальный» уровень на 10%, то неизбежно замедление экономического роста страны на 1% с соответствующими негативными социально-экономическими последствиями такого отставания.

Подчеркивая недопустимость появления в финансовой системе страны заметного бюджетного дефицита, неоклассики с гораздо большей симпатией относятся к противоположному типу бюджетного неравновесия — профициту государственного бюджета. Отстаивая безусловную целесообразность его появления в сфере общегосударственных финансов даже в обстановке неполной занятости и кризисных потрясений национальной экономики, они склонны к использованию этого бюджетного излишка вовсе не на Централизованные инвестиции в реальный сектор, а либо на досрочное погашение внешней задолженности государства, либо на формирование стратегического резерва финансовых ресурсов (в антиинфляционных целях и на случай внезапного ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры), либо, наконец, на сокращение налоговых ставок. В последнем случае налоговая реформа, нацеленная на снижение налогового пресса прежде всего на высокодоходные слои населения, расценивается в качестве не только мощного рычага ускоренного роста ВВП, но и радикального способа восстановления пошатнувшегося равновесия в бюджетной сфере.

Типичным представителем данной модели фискальной политики можно считать США. Ситуация в налоговой сфере этой страны до налоговой реформы 1980-х гг. была во многом похожа на шведскую. Налоговая система не способствовала наращиванию сбережений и инвестиций, а также заинтересованности в высокопроизводительном труде. В 1981 году из каждого рабочего дня на выплаты государству уходило 2 часа 45 минут, тогда как в 1929 г. — менее часа. Это привело к массовому недовольству населения проводимой политикой и нарастающему стремлению уклониться от налогов. Несогласие с реализуемой налоговой доктриной подтолкнуло ряд штатов к принятию законов, ограничивающих право правительства увеличивать налоги. Целое политическое движение выступало за внесение поправок в Конституцию США, призванных ограничить налоговую нагрузку, и за обеспечение сбалансированного бюджета. Все это косвенно свидетельствовало о достижении в США (как, впрочем, и в большинстве других экономически развитых стран) некоего предельно допустимого, максимального уровня перераспределения ВВП через бюджетную систему. В таких условиях дальнейшее наращивание доходов бюджета (хотя бы пропорционально росту национального продукта) становилось возможным лишь при условии кардинальных перемен в структуре налоговых изъятий, нацеленных на восстановление пошатнувшегося баланса экономической эффективности и социальной справедливости. В 1980-е годы правительство США заменило кейнсианскую концепцию «вводи налоги и расходуй средства» на неоклассическую концепцию «снижай налоги, занимай деньги и расходуй средства». Однако реализация последней не привела к сокращению избыточной поляризации общества. Ярко выраженная несправедливость рассматриваемой модели проявляется, в частности, в том, что 10% наиболее обеспеченного населения Соединенных Штатов располагают сегодня 73% суммарного национального богатства, в то время как остальные 90% — лишь 27%.

Резюмируя разговор о финансовой политике в целом, следует отметить три положения:

1. Успех финансовой политики в определенной степени зависит от того, какую институциональную структуру имеет государство. В условиях федерации состав субъектов, участвующих в принимаемых решениях, достаточно велик. Он предопределен наличием нескольких уровней управления (федерального, регионального, местного). Это обусловливает различные целевые устремления субъектов экономики Проводимые на уровне федерации меры по антициклической политике могут наталкиваться на противодействие региональных или местных органов власти, каждый из которых действует согласно собственным финансовым планам. Общефедеральные меры но сдерживанию спроса или его стимуляции не всегда корреспондируют с текущими проектами отдельных регионов.

2. Использование государственных финансовых рычагов требует временных затрат. Оперативность принятия финансовых решений на уровне правительства невелика. Это ставит задачу своевременного прогнозирования опасных ситуаций в экономике.

3. Финансовые методы регулирования порождают мультиплицирующий эффект в действиях частных субъектов. Однако отсутствие точной методологии определения, в какой мере частный сектор реагирует на бюджетные меры государства, создает определенную сложность для финансовою регулирования экономики.