Учитывая изложенное, Минфину России необходимо продолжить реализацию «дорожной карты» и усилить контроль за сроками выполнения мероприятий «дорожной карты», отнесенных к полномочиям Минфина России.

Счетная палата неоднократно высказывала предложение о необходимости определения ответственного исполнителя по осуществлению координации работы главных администраторов доходов федерального бюджета и контроля исполнения указанного Плана мероприятий в целом.

Правительством Российской Федерации был подготовлен доклад (от 20 июля 2017 г. № 5094п-П13) о реализации подпункта «в» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 18 августа 2015 г. № 1659, в части обеспечения внесения в установленном порядке в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на устранение условий, способствующих росту дебиторской задолженности по доходам федерального бюджета, предусмотрев усиление ответственности за неуплату административных штрафов, совершенствование механизмов исполнительного производства и правовых механизмов привлечения должников к ответственности.

В указанном докладе отмечено, что в настоящее время реализовано около 70 % мероприятий «дорожной карты», при этом по мероприятиям со сроками до конца 2016 года выполнение составило 90 %. Доля задолженности, фактически невозможная к взысканию, за период 2015 – 2016 годов сократилась с 63,2 % до 57,7 %, что связано с реализацией мероприятий по урегулированию процедур списания такого рода задолженности. Доля краткосрочной (технической) задолженности в общем объеме дебиторской задолженности увеличилась за два года с 14,7 % до 18,3 %, доля задолженности, потенциально возможной к взысканию, увеличилась с 22,2 % до 24 %, что, по мнению Минфина России, может свидетельствовать об эффективности процедур по ее выявлению, проводимых главными администраторами доходов федерального бюджета.

В 2016 году продолжился рост дебиторской задолженности по доходам, совокупной задолженности по налогам и сборам, задолженности перед федеральным бюджетом по уплате таможенных платежей.

Счетная палата полагает, что основной целью работы с задолженностью должно быть создание действенных механизмов по недопущению роста задолженности, устранению условий ее образования и оперативному взысканию. По мнению Счетной палаты, проводимые в соответствии с «дорожной картой» мероприятия не являются достаточно эффективными в части сокращения объема накопленной задолженности, не обеспечивается контроль за своевременным и качественным исполнением мероприятий «дорожной карты».

При этом не внесены в установленном порядке в законодательство Российской Федерации изменения, направленные на усиление ответственности за неуплату административных штрафов, совершенствование механизмов исполнительного производства и правовых механизмов привлечения должников к ответственности.

5.2. Проверка бюджетных полномочий Минфина России, Федерального казначейства, главных распорядителей средств федерального бюджета по организации исполнения Федерального закона № 359-ФЗ (с изменениями) в части расходов федерального бюджета показала следующее.

5.2.1. В соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России обладает бюджетными полномочиями по установлению порядка составления сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета.

Проверка реализации данного бюджетного полномочия Минфином России показала следующее.

Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета), утвержденный приказом Минфина России от 30 ноября 2015 г. № 187н, зарегистрирован в Минюсте России 8 декабря 2015 года (№ 39996) и опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 10 декабря 2015 года (далее – Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи).

5.2.2. Статьей 166 Бюджетного кодекса установлено, что исключительным полномочием руководителя Министерства финансов Российской Федерации является утверждение сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета.

В целях реализации данного полномочия Министром финансов Российской Федерации 25 декабря 2015 года утверждена Сводная бюджетная роспись на 2016 год, которая сформирована в соответствии с Федеральным законом № 359-ФЗ.

Минфин России письмом от 25 декабря 2015 г. № 16-02-16/76459 довел до Федерального казначейства копию сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2016 финансовый год.

Казначейскими уведомлениями, сформированными 25 декабря 2015 года, Федеральное казначейство довело до главных распорядителей объемы бюджетных ассигнований на 2016 год, которые соответствуют показателям сводной бюджетной росписи федерального бюджета, утвержденным на 2016 год.

Лимиты бюджетных обязательств на 2016 год утверждены Министром финансов Российской Федерации 25 декабря 2015 года в объеме 15 049 578,9 млн. рублей в разрезе главных распорядителей, разделов, подразделов, целевых статей (государственных программам Российской Федерации и непрограммных направлений деятельности), групп, подгрупп и элементов видов расходов классификации расходов федерального бюджета.

Минфином России показатели лимитов бюджетных обязательств на 2016 год доведены до Федерального казначейства письмом от 25 декабря 2015 г. № 16-02-16/76459.

Федеральное казначейство в соответствии с приказом Минфина России от 30 сентября 2008 г. № 104н «О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня» (с изменениями)25 декабря 2015 года довело лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей средств федерального бюджета казначейскими уведомлениями.

По состоянию на 1 января 2016 года не утверждены лимиты бюджетных обязательств на сумму 1 049 079,8 млн. рублей, что на 6,5 %, меньше объема бюджетных ассигнований, установленных сводной росписью на 2016 год, по итогам 2016 года остались не утвержденными лимиты бюджетных обязательствна сумму 2 343,8 млн. рублей (0,3 %), в том числе по Минобрнауки России – 200,0 млн. рублей и Минэкономразвития России – 2 143,8 млн. рублей.

Объем лимитов бюджетных обязательств, по которым осуществлено сокращение предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации в связи с нарушением бюджетного законодательства, составил 1 069,8 млн. рублей.

Объем утвержденных на 1 января 2017 года лимитов бюджетных обязательств составил 15 924 732,7 млн. рублей.

Пунктом 1 поручения Председателя Правительства Российской Федерации
от 25 декабря 2015 г. № ДМ-П13-8741 (далее – поручение Председателя Правительства Российской Федерации) главным распорядителям поручено при распределении полученных в установленном порядке ЛБО по подведомственным распорядителям (получателям) средств федерального бюджета доводить в полном объеме следующие направления расходов: ПНО, а также расходы на обязательства, приравненные к ним; субсидии юридическим лицам и отдельные межбюджетные трансферты, предоставляемые в особом порядке; оплата труда и денежное довольствие и начисления на выплаты по оплате труда; содержание судебной системы; предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам субъектов Российской Федерации; межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов; обслуживание государственного долга Российской Федерации; мероприятия, осуществляемые на основании отдельных принимаемых решений Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации; реализацию государственной программы вооружений; реализацию международных обязательств (взносов) Российской Федерации, связанных с членством в международных организациях. Иные направления расходов главным распорядителям поручено доводить в размере 90 % объема полученных ЛБО на 2016 год.

В соответствии с пунктом 4 поручения Председателя Правительства Российской Федерации главные распорядители представили в Минфин России решения по расходам, подлежащим финансированию в 2016 году с учетом пункта 1 указанного поручения (далее – решение по расходам).

В соответствии с пунктом 5 поручения Председателя Правительства Российской Федерации Минфин России осуществил блокировку ЛБО на 2016 год согласно решениям по расходам, представленным главными распорядителями.

В соответствии с решениями Правительства Российской Федерации восстановлены ЛБО на предоставление субвенции на осуществление переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению ежегодной денежной выплаты лицам, награжденным нагрудным знаком «Почетный донор России»; реализацию мероприятий, предусмотренных поправкой фракции «Единой России» при рассмотрении Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении; предоставление грантов Президента Российской Федерации в области культуры и искусства.

В соответствии с Федеральным законом № 397-ФЗ уменьшение бюджетных ассигнований на 2016 год по отдельным направлениям расходов в основном обусловлено выполнением поручения Председателя Правительства Российской Федерации по сокращению бюджетных ассигнований на 10 %.

5.2.3. Приказом Минфина России от 30 сентября 2008 г. № 104н установлено, что главные распорядители и распорядители средств федерального бюджета осуществляют распределение бюджетных данных между находящимися в их ведении распорядителями и получателями (иными получателями) средств федерального бюджета.

Результаты проверок указанных полномочий показали, что на 1 января 2017 года главными распорядителями не распределены лимиты бюджетных обязательств в объеме 74 038,6 млн. рублей, или 0,5 % общего объема лимитов бюджетных обязательств.

Из них Минфином России не распределено 37 361,0 млн. рублей, или 50,5 % общего объема нераспределенных лимитов, что в основном связано с отсутствием нормативных правовых актов, устанавливающих расходование зарезервированных по разделам 01 «Общегосударственные вопросы» и 04 «Национальная экономика» в составе расходов средств федерального бюджета.

Минэкономразвития России не распределены бюджетные ассигнования в объеме 3 635,7 млн. рублей, или 4,9 %, которые в основном были предусмотрены на предоставление субсидии на реализацию мероприятий ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года», Минпромторгом России – 3 502,0 млн. рублей, или 4,7 %, в основном субсидии на возмещение затрат по созданию инфраструктуры индустриальных парков или технопарков, за исключением технопарков в сфере высоких технологий.

Анализ объемов нераспределенных лимитов бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета показал, чтопо 65 главным распорядителям средств федерального бюджета лимиты бюджетных обязательств распределены в полном объеме, по 22 – объем нераспределенных лимитов бюджетных обязательств составил до 0,5 %. По 4 главным распорядителям не распределено от 0,6 % до 1 % лимитов бюджетных обязательств, по 4 главным распорядителям - от 1,1 % до 2 %, по трем главным распорядителям - от 2,1 % до 31,2 % (Росводресурсы – 2,1 %, Минэкономразвития России – 3,6 %, Роскосмос – 31,2 %).

Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации № 1456 установлена норма о необходимости распределения и доведения главными распорядителями до подведомственных получателей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств на осуществление закупок товаров, работ и услуг не позднее первых 30 рабочих дней 2016 года (до 20 февраля 2016 года), а также на осуществление бюджетных инвестиций и на предоставление отдельных видов субсидий – не позднее первых 45 рабочих дней 2016 года (до 17 марта 2016 года).

По оценке Счетной палаты, по состоянию на 20 февраля 2016 года главными распорядителями распределено и доведено до подведомственных получателей 93,9 % доведенных лимитов бюджетных обязательств на 2016 год на осуществление закупок товаров, работ и услуг (без учета лимитов бюджетных обязательств, подлежащих перераспределению между главными распорядителями по основаниям, предусмотренным законодательными и иными нормативными правовыми актами; связанных с исполнением международных обязательств; ЛБО в объеме не более 10 % общего объема ЛБО на осуществление закупок товаров, работ и услуг).

По состоянию на 17 марта 2016 года главными распорядителями распределено и доведено до подведомственных получателей средств федерального бюджета 79,8 % доведенных ЛБО на 2016 год на осуществление бюджетных инвестиций и на предоставление отдельных видов субсидий (без учета лимитов бюджетных обязательств, распределение которых не осуществляется в рамках исполнения поручения Председателя Правительства Российской Федерации).

5.2.4. В соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России обладает бюджетными полномочиями в части ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета.

5.2.4.1. Справкой от 28 сентября 2016 г. № 1-10-103/0040 Минфином России по коду вида изменения 030 «Изменения, вносимые в случае изменения функций и полномочий главных распорядителей (распорядителей), получателей бюджетных средств, а также в связи с передачей государственного имущества» вносились изменения в сводную бюджетную роспись по перераспределению бюджетных ассигнований, предусмотренных Минтрансу России между подразделами 0408 «Транспорт» ЦСР 2480190000 «Финансовое обеспечение выполнения функций федеральных государственных органов, оказания услуг и выполнения работ» и 0113 «Другие общегосударственные вопросы» ЦСР 2760390000 «Финансовое обеспечение выполнения функций федеральных государственных органов, оказания услуг и выполнения работ» в объеме 512,8 тыс. рублей. В докладной записке указано, что основанием для внесения изменений являются Указ Президента Российской Федерации
от 2 февраля 2016 г. № 40 «Об упразднении Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации», распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2016 г. № 159-р «О ликвидационных процедурах в связи с упразднением Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации». По соответствующим основаниям в 2016 году вносились изменение в сводную бюджетную роспись при перераспределении бюджетных ассигнований между Росграницей и Минтрансом России.

Таким образом, применение кода вида изменения 030 «Изменения, вносимые в случае изменения функций и полномочий главных распорядителей (распорядителей), получателей бюджетных средств, а также в связи с передачей государственного имущества» при перераспределении бюджетных ассигнований между разделами бюджетной классификации по Минтрансу России представляется недостаточно обоснованным.

5.2.4.2. Справками от 18 августа 2016 г. № 1-10-188/0150, № 1-10-188/0151,
№ 1-10-188/0152 Минфином России по коду вида изменения 030 «Изменения, вносимые в случае изменения функций и полномочий главных распорядителей (распорядителей), получателей бюджетных средств, а также в связи с передачей государственного имущества» вносились изменения в сводную бюджетную роспись по перераспределению бюджетных ассигнований МВД России между подразделами 0308 «Органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» ЦСР 0910190000, 0311 «Миграционная политика» ЦСР 0720290000 и подразделом 0302 «Органы внутренних дел» ЦСР 0820190000, ЦСР 0820490000, ЦСР 0840390000 в объеме 5 884 736,7 тыс. рублей.

В докладной записке указано, что изменения сводной бюджетной росписи обусловлены передачей функций и полномочий упраздненной ФМС России и ФСКН России МВД России в целях реализации Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции», при этом по соответствующим основаниям в течение 2016 года вносились изменения при перераспределении бюджетных ассигнований между ФМС России, ФСКН России и МВД России.

Также следует отметить, что причинами предлагаемых изменений указывается подготовка проекта постановления Правительства Российской Федерации о признании утратившими силу актов Правительства Российской Федерации, которыми утверждена государственная программа «Противодействие незаконному обороту наркотиков» и об ее исключении из перечня государственных программ Российской Федерации, при этом в 2016 году соответствующий нормативный акт не был принят, указанная госпрограмма из перечня не исключена.

Таким образом, применение кода вида изменения 030 «Изменения, вносимые в случае изменения функций и полномочий главных распорядителей (распорядителей), получателей бюджетных средств, а также в связи с передачей государственного имущества» при перераспределении полученных от ФМС России и ФСКН России бюджетных ассигнований МВД России между подразделами бюджетной классификации представляется недостаточно обоснованным.

5.2.4.3. В 2016 году в сводную бюджетную роспись вносились изменения по перераспределению бюджетных ассигнований между главными распорядителями с целью финансового обеспечения взаимных расчетов, связанных с содержанием и обслуживанием Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, военных судов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов федеральной фельдъегерской связи, подготовкой военных кадров и другим видам обеспечения, на общую сумму 5 730,4 млн. рублей. В качестве оснований для внесения изменений указывалось постановление Правительства Российской Федерации от 18 октября 2004 г. № 565 «Об утверждении Правил осуществления взаимных расчетов между главными распорядителями средств федерального бюджета по основаниям, предусмотренным законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации», которое устанавливает общий порядок осуществления взаимных расчетов по основаниям, предусмотренным законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В нарушение пункта 11.1.6 Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи при внесении указанных изменений в сводную бюджетную роспись в ряде справок не указывались нормативные правовые акты Российской Федерации, являющиеся основанием для внесения соответствующих изменений.